PPP项目档案管理标准化研究

　　文/高荣欣  胡志富

　　中交第一航务工程有限公司（以下简称“一航局”）业务项目以港口工程施工为主，同时包括航道、修造船厂水工建筑物工程和高速公路、桥梁、机场、铁路、地铁、轻轨、大型成套设备安装、工业民用建筑、市政工程以及其他大中型建设项目。在项目投资过程中形成了大量PPP项目档案，PPP项目档案是PPP项目全产业链、全生命周期、全方位一体化管理真实的历史记录，是保障工程质量符合规范标准的依据和凭证，是PPP项目履约的佐证文件，是项目交（竣）工验收的必备文件，更是项目投产后资产管理、运行管理等工作不可或缺的记录材料。如何标准化管理PPP项目档案，通过标准化管理解决现存的问题，最大限度发挥作用是档案管理者面临的重要课题。一航局承担的“PPP项目档案管理标准化研究”课题经天津市档案局推荐，于2017年9月被国家档案局正式立项。课题研究工作于2017年9月正式启动，2021年3月通过国家档案局验收，2023年1月课题成果获得国家档案局优秀科技成果三等奖。

　　主要内容

　　“PPP项目档案管理标准化研究”立足于PPP项目档案全过程、全生命周期管理为研究对象，坚持以“问题导向”“价值导向”“创新导向”“过程导向”为研究原则，采用SAM方法论、PDCA循环法、对象分析法、瀑布法和快速原型法为研究方法，明确研究程序，通过交流学习、参阅资料、专业考察等方式开展对国内外项目档案管理现状调研。在充分掌握国内外项目档案管理的实际发展状况的前提下，结合一航局PPP项目管理实际对解决问题的方式、方法进行深入探索研究，提出创新的管理理念与方法，最终主要形成了“一”部手册、“一”部规范、“六”个阶段文件流转流程图、“一”套管理系统与“八”篇论文。

　　1.“一”部手册

　　课题研究成员总结一航局多年来在PPP项目档案管理标准化方面经验和做法，针对管理差距和不足，借鉴参考了国内外先进的管理方法和理念，结合项目管理实际环境，以“问题导向”进行深入探索研究，并对公司施工项目、贵都高速、顺德城市综合体开发等进行调研学习，确定手册分为总则、管理组织及职责、识别阶段管理、准备阶段管理、采购阶段管理、建设阶段管理、运营阶段管理、移交阶段管理等流程化管理、预备立卷理论、PPP项目档案监控体系，档案信息化建设、常见问题、项目档案管理相关制度十一个章节。

　　一是总则部分，主要提出PPP项目档案管理“二个负责制”“八个原则”和“一个制度”。即法人负责制、项目总工负责制；同步性原则、真实性原则、规范性原则、有效性原则、安全性原则、“三纳入”原则、“四参加”原则、“集中统一管理”原则和预立卷制度。二是管理组织与职责，明确管理原则、管理网络、各参建单位管理职责与库房建设标准，提出备案制、归档责任书签认管理与项目档案工作策划管理。三是明确项目识别阶段至移交阶段各阶段工作目标与管理意义、工作流程与文件归档范围；将预备立卷理论贯穿于PPP项目管理全过程；定位了PPP项目档案监控体系，创新措施包括“计量支付节点控制”“组织机构与全员考核制”、项目档案备案制、小组管理模式、项目档案策划管理、档案工作检查小组、档案管理系统等。四是档案信息化建设，定位了档案管理系统功能，明确了电子文件与电子档案管理要求归档范围、利用与信息安全等。五是总结一航局多年来项目档案管理中存在的问题并提出解决措施，对项目档案管理具有直接指导作用。

　　2.“一”部规范

　　依据《建设项目档案管理规范》（DA/T28—2018）、《建设工程文件规定整理规范》（GB/T50328—2014）、《中国交通建设股份有限公司投资项目档案管理办法》等，对一航局总经理办公室、投资事业部、大连湾海底隧道项目部、广西玉湛高速项目部等机构档案工作经验和做法进行提炼总结，形成一航局PPP项目档案管理规范，内容涵盖PPP项目从管理组织及职责、识别阶段、准备阶段、采购阶段、建设阶段、运营阶段、移交阶段、档案信息化建设全过程、全方位管理进行规范，具有较强的实用性和可操作性，对参建各方项目负责人、档案人员、技术人员及资料员规范管理PPP项目档案具有重要作用。

　　3.“六”个阶段文件流转流程图

　　通过对项目识别阶段管理、准备阶段管理、采购阶段管理、建设阶段管理、运营阶段管理、移交阶段管理6个阶段管理工作分解研究，结合项目管理实际，统计出各个流程中文件的生成、流转路径，并绘制各阶段项目文件生成、流转、归档流程图，用流程化图的形式加以固化，形成一体化管理标准，为各参建方提供直观的文件溯源管理途径。

　　4.“一”套管理系统

　　利用信息化技术手段加强项目档案管理，是项目档案管理转型、合作战略共识、WEB技术应用等多重因素下的必然发展趋势，由投资单位将各参建单位、各管理用户、档案信息资源统筹到档案管理平台中，实现项目管理办公自动化和各阶段档案管理一体化，发挥项目整体运作提质增效的重要作用。

　　2017年11月，一航局开始设计开发PPP项目档案管理系统，定位基本功能与核心功能：（1）基本功能。项目档案管理系统须保证档案数据的安全，具备电子档案接收、档案元数据维护、整理加工、检索利用、档案编研、档案鉴定、数据统计等基本业务功能，以及用户权限管理、系统日志管理、数据备份与恢复、系统及其数据安全维护功能。（2）核心功能。一是将参建单位档案收集范围预设在管理系统中，简化线上归档流程。二是档案自动组卷功能，上传的电子文件自动移到对应的组卷目录树中，形成组卷目录。三是档案服务功能，档案形成人员可在档案服务平台上查看表格、政策等信息，有助于解决现实工作难题。2018年3月，PPP项目档案管理系统通过测试。2018年4月，PPP项目档案管理系统通过验收。2018年5月，系统在大连湾项目试点运行，现运行正常。通过使用系统，提高了项目档案收集完整性、保管安全性、利用便捷性、验收准时性。

　　5.“八”篇论文

　　在课题研究过程中，课题组成员结合一航局PPP项目档案管理实际，及时总结研究内容，提炼研究成果，在2018—2019年间分别完成关于项目档案监控体系研究，PPP项目准备阶段、识别阶段档案管理初探，企业PPP项目档案管理问题及对策探讨，预备立卷原则在项目档案管理工作中的应用，加强项目档案资源开发利用工作的思考等的论文，提升课题研究理论高度。

　　成果推广应用情况

　　经过对试点项目全面系统监控，实现了标准化的可行性推行。

　　一是流程化管理可行，提升了项目档案标准化管理水平。各参建单位在项目识别阶段管理、准备阶段管理、采购阶段管理、建设阶段管理、运营阶段管理、移交阶段管理等实施过程中，依据阶段文件生成、流转、归档流程图收集文件，并可清晰直观地追溯文件路径，大大提升了文件形成质效与归档时效。

　　二是将预备立卷理论贯穿于PPP项目管理全过程，项目文件形成后依据各阶段归档范围收集及时进行预备立卷，确保项目文件收集完整、保管有序、利用便捷，为项目档案专项验收打下良好基础，确保项目顺利竣工验收。

　　三是全过程建立PPP项目档案监控体系，为企业履约创效作出巨大贡献。实施“计量支付节点控制”“组织机构与全员考核制”、项目档案备案制、小组管理模式、项目档案策划管理、档案工作检查小组、应用系统管理等一系列全过程、全方位、多维度的监控举措，确保项目如期履约。

　　四是课题实践过程中，坚持以管理实际为依据、以过程控制为核心、以目标成果为导向，实现目标制定和管理提升，通过内控方法对影响档案工作质量关键性指标进行监测。一航局档案工作团队在管理、培训、监督、指导和检查上的一系列管控工作，使驻外机构年度档案归档率高于90%、档案完整率高于95%、鉴定准确率高于85%、档案数字化率高于70%、数字档案系统使用率高于60%、档案工作监督率高于90%、档案人员培训率达到100%。

　　经过在中国交通建设集团内部单位及与天津市地区单位推广经验交流，实现了研究成果的经济与社会价值。

　　一是研究成果可以最大范围地快速复制、共享和重复利用，课题研究成果可用于国家和中央企业在大、中型PPP建设项目档案管理的监督、指导、检查和管理工作。研究成果的组织、管理经验，有利于其他单位不断丰富和创新管理方法，提升档案管理水平，降低管理成本。

　　二是先进的档案管理理念、制度、经验贯穿和融入实际操作中去，全面提升档案管理的执行力，提高企业的经济效益和竞争能力。

　　三是PPP项目档案管理实现了由粗犷、分散、个性化的管理向精细化、制度化、规范化、标准化的方式转变，变惯性思维、经验作业和经验管理为标准化作业和标准化管理；将复杂的档案业务及管理，进行层层分解，责任落实到相关组织、相关部门、相关岗位，将复杂的问题简单化，模糊的问题具体化，分散的问题条理化；管理人员主要从制度中获取管理方法，保障了项目档案管理与项目管理的平衡发展。

　　四是通过对PPP项目档案管理的规范化、标准化，最大限度地利用企业现有资源，适应企业规模快速发展的需要，降低资源投入。

　　五是PPP项目档案管理标准化，可以有效避免管理混乱，防范项目实施中的各类风险，提升企业风险识别、防范能力和市场响应速度。

　　［本文系2022年国家档案局科技项目获奖成果］

　　作者单位：中交第一航务工程局有限公司

　　责任编辑：王辉