20世纪上半叶“美国国家档案馆运动”及评价

　　文/张元平  肖秋会

　　19世纪下半叶，随着南北战争的结束，美国迎来相对稳定的国内环境。美国经济、人口增长，社会活动繁荣，美国联邦政府的权力也相应扩张，政府部门和行政事务的数量也有所增加，由此引发了公共文件数量的激增，联邦政府出现档案存储空间不足的问题，集中保管联邦档案文件的需求日益迫切。1878年，美国政府提出建立文件大厅（Hall of Record），以缓解档案存储的压力，但这一想法直到20世纪初都未能实现。此后的半个世纪，美国历史协会（American Historical Association）在推动美国国家档案馆创建的过程中发挥了先导作用，他们倡导科学史学，希望能利用原始档案开展史学研究，仿效欧洲国家建立国家档案机构以保管联邦档案，并对历史学者提供利用。美国联邦政府对大量档案文件的保管需求与历史学家对档案的利用需要，共同成为美国国家档案馆运动的内在动力。美国国家档案馆运动始于1906年，大体可分为准备时期和正式建设时期，它奠定了美国联邦档案工作的基本格局，深刻影响了美国档案学理论与实践，而且对世界其他国家的档案事业也产生了重要影响。笔者系统梳理了美国国家档案馆运动始末，总结了其主要成就，并对其所产生的重要影响进行了评价。

　　准备时期（1906—1926年）

　　20世纪初，美国历史学者提出了建设美国国家档案馆的设想，并通过理论阐扬、舆论宣传、立法行动等手段，完成了美国国家档案馆建设的前期准备。

　　1.理论阐扬

　　美国学者对档案的价值和美国国家档案馆的职能、欧洲国家档案馆建设的经验、美国国家档案馆的重要性和设计规划等问题进行了探讨，为美国国家档案馆运动奠定了理论基础。

　　（1）对档案的价值和美国国家档案馆的职能达成共识

　　美国学者对档案价值的认识经历了从单一历史价值到多元价值的演变过程。美国国家档案馆运动初期，美国历史协会强调了档案的历史价值。随着研究的深入，以富兰克林·詹姆森（J.Franklin Jameson）为首的历史学者认为档案的价值以行政价值为主、历史价值为辅。在与美国经济学会、政治协会的交流中，美国历史协会又提出档案在政治、经济研究中的价值。随着学者对档案价值的认识从单一转向多元，美国国家档案馆的主要职能也逐步明晰，即妥善保管联邦档案，为行政官员和学者提供利用。

　　（2）借鉴欧洲国家档案馆的建设经验

　　欧洲的国家档案馆建设有着悠久的历史和先进的经验。吉拉德·亨特（Gaillard Hunt）和范莱尔（J.F.Van laer）等美国历史学者考察了英国、法国、荷兰等国的档案机构，反思了美国在收集和保存联邦档案、建立美国国家档案馆方面的落后状况，他们接纳了欧洲的来源原则，总结了欧洲国家在档案管理方法、档案人员培训和提供档案利用等方面的经验，并推动其在美国的传播。

　　（3）利兰对美国国家档案馆重要性的论述和大力推动

　　沃尔多·利兰（Waldo G.Leland）是美国国家档案馆运动的重要推动者，曾经担任美国历史协会秘书一职。利兰系统论述了美国国家档案馆建设的必要性，认为联邦档案在行政事务和学术研究上的价值不可估量，政府有责任保护和利用其档案。然而，由于政府的长期忽视，联邦档案分散保存在不同的机构，保存条件恶劣，管理方法各异，难以集中管理和利用。此外，联邦机构为节省办公空间，销毁了大批有价值的档案，联邦档案遭受巨大损失，这种情况随着档案数量增加不断恶化。对此，利兰提出唯一的解决措施就是建立美国国家档案馆，并提供适当的行政控制。

　　（4）美国国家档案馆建筑设计与基本制度的初步规划

　　富兰克林·詹姆森曾担任美国历史协会主席，他长期倡导和游说国会通过美国国家档案馆立法，对美国国家档案馆运动贡献巨大，被誉为“美国国家档案馆之父”。詹姆森和利兰对美国国家档案馆的建筑成本、建筑设计和基本制度等进行了研判和规划。詹姆森根据当时联邦档案的数量，推测其所需空间不少于300万立方英尺，并得出美国国家档案馆的建筑成本约为150万美元。利兰选择了美国国家档案馆的场地，并设计了美国国家档案馆的内部空间，探讨了美国国家档案馆的控制权问题，明确了档案的归档范围和移交日期，并且制定了档案的分类、编目、销毁、出版等基本制度。

　　2.舆论宣传

　　美国社会各界通过媒体报道和请愿呼吁，对美国国家档案馆运动进行舆论宣传，广泛传播了美国国家档案馆建设理念，形成了“美国需要国家档案馆”的社会共识。

　　（1）媒体的宣传报道

　　《纽约时报》《晚星报》《国家报》等具有全国影响力的报纸批评了美国政府对档案安全的漠不关心，表达了建立美国国家档案馆的诉求，推动了社会大众对美国国家档案馆运动的关注。媒体的报道和宣传促使政府官员和社会各界认识到国家档案所面临的危险，尤其是珍贵档案的破坏将造成不可弥补的损失，而建立美国国家档案馆是保护档案的有力举措，从而在人们心中“牢固地树立了美国国家档案馆建设的必要性”。

　　（2）社会组织与个人的请愿活动

　　爱国团体、学术组织和官员纷纷向国会发出建立美国国家档案馆的呼吁和请愿。美国退伍军人协会等团体认为，联邦档案是国家珍贵遗产，美国人民有责任建立美国国家档案馆为后人保存档案。美国历史协会、经济学会等学术组织认为，档案关系到历史和科学进步，建立美国国家档案馆可以促进和鼓励相关研究，为国家及社会的知识进步作出巨大贡献。美国总统、部门长官等官员也呼吁建立美国国家档案馆，以释放被档案占据的办公空间，提高行政效率。有选民基础的爱国团体、代表知识阶层利益的学术组织和身居高位的政府官员的公开请愿和呼吁，为美国国家档案馆的立法施加了政治影响。

　　3.立法行动

　　1913—1926年，美国国会通过3次主要立法行动，实现了对美国国家档案馆建设的授权与拨款，完成了美国国家档案馆运动的立法准备。

　　（1）《洛奇法案》关于“文件办公室”的初步设想

　　《关于建立文件办公室的法案》（简称《洛奇法案》）是美国国家档案馆运动的首次立法尝试。1906年12月5日，受时任国会图书馆手稿部主任沃辛顿·福特（Worthington Ford）的委托，参议员亨利·洛奇（Henry Lodge）向国会提交了《洛奇法案》，主张设立文件办公室以保管联邦档案，同时，创建一个文件专员委员会，对所有形成超过80年的文件进行唯一的法律监护，并在华盛顿特区建造一座文件办公室大楼。《洛奇法案》首次明确提出建立一个集中保管联邦档案的场所和专门管理机构，标志着美国国家档案馆运动的开始。但由于所借鉴的欧洲档案理论和实践并不完全适用于美国，“文件办公室”的设想未能实现。

　　（2）《综合公共建筑法》的授权

　　《综合公共建筑法》首次在美国法律史上确认了美国国家档案馆建筑设计的合法性保障，标志着美国国家档案馆运动的法律认可。1912年，参议员波因德克斯特（Miles Poindexter）提出一项关于美国国家档案馆大楼设计和成本估算的法案（S.5179），修改后纳入综合公共建筑法案（H.R.28766）中，并于1913年3月4日签署通过。《综合公共建筑法》授权在华盛顿建造美国国家档案馆大楼，建筑空间不少于300万立方英尺，并可在未来扩展到890万立方英尺，总成本不超过150万美元，设计与估算等初步费用为5000美元。在该法案授权下，美国国家档案馆项目完成了草图设计、选址和费用估算等工作，但由于总统换届、第一次世界大战爆发，《综合公共建筑法》最终未能实施。

　　（3）《公共建筑法》的重新授权和《赤字拨款法》的建筑拨款

　　第一次世界大战结束以后，参众两院分别提出了购买美国国家档案馆建筑场地和在养老金办公室大楼存放档案的两项法案。但由于资金缺乏、国会反对购买土地以及法案本身不成熟等原因，法案未获得通过。柯立芝总统执政时期，政府财政状况有所好转，美国国家档案馆立法行动迎来了转机。国会在1926年5月通过的《公共建筑法》重新授权建造美国国家档案馆，规定建筑空间不少于450万立方英尺，其中包括230万立方英尺的档案库房。同年7月通过的《赤字拨款法》为美国国家档案馆项目提供了690万美元的拨款，从而使该项目得以顺利开展。

　　建设时期（1927—1934年）

　　在完成前期准备以后，美国国家档案馆获得了法律授权和建筑拨款，从而正式开始了美国国家档案馆运动的建设时期，包括美国国家档案馆大楼的建设和美国国家档案馆法定职能的确定。

　　1.美国国家档案馆大楼的建设

　　大楼建设分为资金准备、建筑设计和施工3个阶段。在资金准备阶段，随着对美国国家档案馆重视程度的加深和空间需求的增加，财政部增加了用于美国国家档案馆建设的资金，最终成本超过1200万美元。在建筑设计阶段，胡佛总统任命的一个咨询委员会预估1930年之前联邦档案总体积约为300万立方英尺，此后每年新增20万立方英尺的联邦档案。美国国家档案馆项目的建筑师约翰·波普（John Russell Pope）根据咨询委员会的报告，设计了美国国家档案馆的建筑结构，将大楼分为行政和操作区、档案库房、公共空间和流通区域。最后，在施工阶段，美国国家档案馆选址在国会和白宫之间的联邦三角建筑群内，大楼于1931年9月9日破土动工。1933年2月20日胡佛总统为美国国家档案馆奠基，并称“这座历史的殿堂将成为美国最美丽、最持久的建筑之一，是美国人民灵魂和品质的体现。国家将虔诚地祈祷它能永远存在，成为我们宝贵的国家生活中更辉煌进步的记录库”。1934年年底，美国国家档案馆建筑主体完成。1935年，美国国家档案馆正式投入使用。建成以后，美国国家档案馆拥有870万立方英尺的建筑空间，其中约450万立方英尺为档案库房。

　　2.国家档案馆法定职能的确定

　　1934年6月19日，《国家档案馆法》由罗斯福总统签署生效，标志着美国国家档案馆法定职能的确定。美国国家档案馆的主要职能是集中保存和管理联邦档案以便于官员和学者的使用。馆长由总统任命，负责和监督属于联邦（包括立法、行政、司法）的所有档案文件，并被授权制定档案保存、管理、使用和销毁条例。该法案规定成立国家档案委员会，界定可转移到美国国家档案馆的材料类别；成立国家历史出版委员会，对适合出版的历史作品和资料收集提出计划、估计和建议。美国联邦自此确立了高度集中的档案管理体制。

　　根据《国家档案馆法》的规定，美国国家档案馆馆长在人事任免、档案处置等方面拥有很大权力，因此馆长的任命至关重要。罗斯福总统对馆长人选提出了具体要求，其中之一就是必须得到历史学家的支持。美国历史协会据此推荐康纳（R.D.W.Connor）为馆长人选。1934年10月10日，罗斯福总统正式任命康纳为美国国家档案馆第一任馆长。美国国家档案馆大楼的竣工、美国国家档案馆组织机构的设立，以及美国国家档案馆馆长的任命，标志着美国国家档案馆运动的基本结束。

　　成就与影响

　　1.美国国家档案馆运动的成就

　　（1）确立了联邦档案集中管理的体制

　　根据《国家档案馆法》的规定，联邦政府实现了对档案工作高度统一的管理。馆长负责对美国国家档案馆进行管理，并对联邦政府所有档案文件的整理进行有效的监督和指导。美国国家档案馆界定需要移交进馆的材料类别和移交日期。高度集中的联邦管理体制促进了联邦档案资源的集中，促使各联邦机构将档案移交进馆。

　　（2）形成了专业化的美国国家档案馆内部组织机构

　　康纳担任馆长后，任命了一批以历史学者和图书馆学者为主的年轻工作人员。美国国家档案馆内部包括总务部、专业部和行政部3类机构。其中，专业部在1935年设置电影和录音部、分类部、利用部和研究部4个部门，次年又增设维修和保存部、编目部、参考资料部，形成了较为完备的专业化组织机构，并在此基础上开展了一系列档案管理与研究活动。

　　（3）建立了现代化的美国国家档案馆大楼

　　1935年正式投入使用的美国国家档案馆是当时规模最大、耗资最多的现代化档案馆，成为美国政府的标志性建筑。该大楼配置了专业的档案修复设备以及缩微阅读器、复印机、电影放映机等现代化设备，并且采用了一套结合了门卫、防盗报警器、防火和火灾探测系统的现代安保装置，以保障馆藏档案安全。

　　（4）成立了独立的联邦档案管理机构

　　《国家档案馆法》规定，美国国家档案馆馆长经参议院同意后直接由总统任命，馆长每年向国会提交报告。美国国家档案馆直接隶属于总统，在联邦档案事务中拥有广泛的权力，体现了联邦政府对档案工作的重视。独立的美国国家档案馆机构更利于档案工作的开展。

　　2.美国国家档案馆运动的影响

　　（1）推动了联邦档案调查和地方档案工作进步

　　美国国家档案馆运动的成功激起了美国人民对档案的兴趣。美国国家档案馆通过实施“联邦档案调查”等一系列项目，促使档案向美国国家档案馆转移和集中。另外，美国国家档案馆的成立推动了地方档案工作的发展，各州效仿联邦政府纷纷成立专门的档案管理机构，1938年已有33个州设立了档案机构。

　　（2）促进了档案专业组织的成立和档案教育的创办

　　1936年美国档案工作者协会（SAA）成立，美国国家档案馆工作人员积极参与SAA事务，推动了档案业务和学术交流及档案职业化发展。此外，美国国家档案馆的成立也促使美国创办档案高等教育，培养专门档案人才。如哥伦比亚大学研究生院开设的档案与历史手稿课程，由时任美国国家档案馆历史出版委员会主任索伦·巴克（Solon J.Buck）主讲，被认为是“美国档案工作者系统培训的第一次尝试”。

　　（3）促进了档案学理论的发展

　　美国国家档案馆成立以后，工作人员为解决档案管理领域遇到的问题，学习和发展了档案分类和鉴定理论。一方面，通过编辑出版欧洲档案学经典著作指南，借鉴欧洲档案理论与实践经验；另一方面，发展适合美国本土的档案学理论。美国国家档案馆成立了“特别委员会”以研究和解决档案组织和管理问题，成员由档案专家组成。他们在借鉴英国“档案组合”的基础上，提出了“文件组合”概念。此外，负责美国国家档案馆移交与鉴定工作的“特别审查员”菲利普·布鲁克斯（Philip C.Brooks）（“特别审查员”负责对各联邦机构档案进行调查、评估及移交进馆工作，从联邦机构筛选需要销毁的文件清单，确定每年可以不经许可就销毁的常规文件类型）在解决美国国家档案馆档案鉴定问题时，首次提出了“文件生命周期”的概念。

　　（4）推动了国际档案事务的交流

　　美国国家档案馆主导了二战时期被侵略国家的档案保护，并在战后帮助欧洲国家恢复档案工作。同时，积极推动国际档案理事会（ICA）的成立，在国际档案事务中发挥重要作用，如曾任美国国家档案馆历史出版委员会主任、美国国家档案馆第二任馆长的索伦·巴克（Solon J.Buck）于1948年当选为国际档案理事会第一任副主席。另外，美国国家档案馆也为二战后民族独立国家档案馆的建立提供了参考。

　　美国在独立一个多世纪后，才意识到档案的重要性。为此又历经20余年，终于建立了美国国家档案馆。对此美国史学家琼斯不禁感慨：“一个向来重视成文宪法和法令的国家，竟然在一个半世纪的时间内，漠视保存公共文件这样重要的事情，单是这件事本身就很不寻常。但是这个国家，一旦体会到这项工作的重要性，而在不到一个世纪的时间内便建立起了世界上最具规模的档案系统之一时，这件事情又可以说是更加不寻常了。”美国国家档案馆的成立首次为联邦档案提供了安全的存放处，奠定了联邦档案工作的基本格局，深刻影响了美国档案学理论与实践。美国国家档案馆运动也促使美国档案工作由落后向现代化转型，促进了档案学术研究、档案专业教育以及美国档案职业化的高度发展。

　　作者单位：武汉大学信息管理学院

　　责任编辑：王玥