全面推进档案利用体系建设

2011年，国家档案局印发《全国档案事业发展“十二五”规划》，要求“推进覆盖人民群众的档案资源体系、方便人民群众的档案利用体系和确保档案安全保密的档案安全体系建设”。自此，“档案资源体系、档案利用体系和档案安全体系”这“三个体系”开始成为我国档案事业的发展目标。2021年，中办、国办印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》首次在“主要任务”中加入“档案治理体系”内容，我国档案事业发展目标升级为“四个体系”。

在“四个体系”的蓝图擘画中，档案利用体系建设内容呈现“以民为本”的鲜明特点。《“十四五”全国档案事业发展规划》指出，档案事业发展的原则之一是“坚持人民立场”，要求“建设好方便人民群众的档案利用体系”，还提出“使以人民为中心的档案服务理念深入人心”的未来5年发展目标。这些要求凸显档案利用体系“以民为本”的理念。基于此，“以民为本”实则关乎档案馆与利用者间的关系，即利用者的利用行为对档案馆而言是服务行为，二者具有“一体两面”的紧密关联，“以民为本”也是建设“档案利用体系”的特点和目标。

何为“以民为本”？可结合党的二十大报告理解其含义。一是人民至上的价值立场，即从人民立场出发建设档案利用体系。综合档案馆是服务主体的主要组成，多受各级党委直接领导，档案利用体系是我国公共服务体系的组成部分，建设档案利用体系体现了中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨。党的二十大报告指出，“以人民为中心”是我们党始终坚持的发展思想，人民性是马克思主义的本质属性。“以民为本”即强调档案利用体系面向“人民”这一特定群体。二是人民本位的优先权重，即以服务人民作为档案利用体系建设的首要目标。“以民为本”探讨的是优先性和重要性问题，对比“本”“末”，表明人民是档案利用服务的首要对象。这将大大促进档案馆及其服务的社会化，更加突出惠民特点。党的二十大报告指出，维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。“以民为本”强调，服务人民是建设档案利用体系的首要任务，需体察人民需求并予以积极回应。

如何建设好以民为本的档案利用体系？可从以下3个方面考虑。

一、针对性加大档案开放力度，奠定档案利用体系的坚实基础

开放是利用服务的前提，具备一定基础的馆藏开放数量与开放程度是优化档案馆利用服务的先决条件。《“十四五”全国档案事业发展规划》将“档案开放力度明显加大、共享程度显著提高”列为档案利用服务达到新水平的目标。据国家档案局统计，截至2021年底，全国各级国家综合档案馆开放档案1.75亿卷（件），馆藏档案10.47亿卷（件），即开放量占馆藏量的16.77%。与2020年（15.89%）、2019年（15.88%）相比呈缓增趋势，加大档案开放程度初具现实基础。

然而，“以民为本”推进档案开放并非“一刀切”工程。在执行现有法律规定的基础上，摸清人民群众需求、针对性加大开放力度才是“以民为本”的有效路径。

一方面，摸清人民群众利用缺口较大的档案类型是首要任务。曾有学者对综合档案馆利用者的利用内容与目的开展了问卷调查，结果显示，人民群众对文化方面的利用需求最高，其次分别是民生、科技、自然、政治和经济等方面；用于工作查考和学术研究的利用目的最多，其次是宣传教育，仅有较少出于个人查证或出具证明的利用需求。这表明大多数人来档案馆主要是为了文化需求、工作查考及宣传教育。调研结果一定程度上为档案开放提供了参考思路：优先考虑开放具有历史文化价值、公共教育意义的档案资源，或有必要将主题相近的档案资源进行批量式开放。

另一方面，根据人民群众档案需求针对性地加大开放力度是接续之策。如上所述，加大开放力度已是档案馆的现实趋势，顺应此趋势并使之向着有利于人民群众的方向发展才是档案开放“以民为本”的应然体现。因此，如何实现针对性加大开放力度是各档案馆思考的重点问题之一。开放审核成为提升开放水平的重要抓手，可面向需优先开放的档案资源率先试用开放审核新机制、新技术。开放审核是关乎利用程序是否便利、利用内容是否丰富的关键。2022年，国家档案局印发实施《国家档案馆档案开放办法》，明确档案馆与档案形成单位或者移交单位共同构成开放审核的主体，但具体如何协同、权责优先等问题仍有待各地分别制定开放审核办法或引入技术手段加以落实。业界可优先考虑将具有历史文化价值、公共教育意义的档案作为制度试用或技术试用的对象。如，山东省淄博市临淄区档案馆将鉴定划控工作“关口前移”，制定档案鉴定划控标准，既确保档案信息安全又加速了档案开放；江苏省档案馆的智能化档案开放审核研究项目取得进展，可利用人工智能语义分析技术构建语义审核模型，有助于档案开放审核系统的升级。这些实践经验可在人民群众所需的档案资源方面有所倾斜、优先试用，推动档案开放审核更加符合“以民为本”的理念，促进档案开放趋向规范化、智能化。

二、持续性提升档案开发质量，体现档案利用体系的现实功能

开发是实现档案价值最大化的必由之路，“以民为本”进行档案资源开发不仅是促进档案价值增值的过程，也是实现档案工作赋能民生福祉、赋能社会各项事业的关键一环。《“十四五”全国档案事业发展规划》提出的任务之一为“充分实现档案对国家和社会的价值”，这要求积极开发对社会价值较大、满足人民群众需求的档案资源。

实现档案资源开发目标，应注重开发主体社会化、开发成果精品化、开发导向教育化三重维度。

社会化主体共同参与档案资源开发工作有助于加速档案资源开发进程、满足民需。档案馆组织、协同以人民群众为主的社会化主体有序参与利用体系建设，既是对档案法倡导社会力量参与档案事业的响应，也是调动人民群众集体智慧、增进档案资源开发工作成效的有效路径。现实工作中，参与档案资源开发工作的社会主体多为公共文化机构或教育机构。若能吸纳人民群众积极参与，有助于档案馆根据群众需求直接改善服务，还有助于人民群众在参与过程中提高对档案工作的兴趣，推动形成支持档案事业发展的社会环境。

档案开发工作取得形式新颖、内容丰富的开发成果有助于满足人民群众的多样需求。档案馆需兼顾人民群众对于档案内容与传播形式的新要求，打造富有创意的档案资源开发成果。当前，新媒体传播、影视制作、科普教育公益活动等均成为公共文化机构开发文化资源的常见形式，档案馆要想在公共服务中落实“以民为本”，需要不断丰富传播形式，贴合人民群众生活，满足人民群众的多种需求。同时，档案馆需要深入研究人民群众的档案需求，有的放矢地开发档案资源，以优质的开发成果服务民生需求。如天津市档案馆开发的“政府惠民政策查阅”微信小程序，一经推出便取得了良好的社会反响。该程序可用于搜索自然资源、城乡建设、社会保障、农业农村、交通管理、国民经济、民政事务、医疗保障共8个专题的政策文件，这些文件均源于天津政务网“政务公开”专栏，市民可在各专题门类下分别查找、浏览全文，或在小程序首页直接搜索。天津市档案馆主动承担并创新档案文化、教育资源开发的服务形式，其开发成果进一步提高了市民的办事效率，值得借鉴。

档案资源的开发导向应注重对人民群众的教育。我国档案馆是开展爱国主义教育的基地，馆藏档案的文化内涵使其具有“以民为本”开发资源的独特优势。文化惠民是档案馆通过各种形式积极主动地为公众提供档案文化服务，促进公共文化服务资源整合、共建共享，使社会主义先进文化建设成果更好地惠及民众。新修订的档案法新增了“国家鼓励档案馆开发利用馆藏档案……进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育，传承发展中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化，增强文化自信，弘扬社会主义核心价值观”的内容。2022年，中办、国办印发《“十四五”文化发展规划》也将历史影像档案库建设等作为弘扬革命文化的重要措施。这些都是档案馆通过挖掘文化内涵实现社会教育功能的体现。实践过程中，档案馆可通过服务有效开展社会教育。一是以真实的史料反击历史虚无主义，如吉林省档案馆保存的侵华日军书信证实强征慰安妇是日本的政府行为，并通过我国中央电视台对这一档案中的史实进行专题报道，获广泛传播。二是以生动的教育实践推进中小学生的德育教育，如福建省泉州市档案馆与多所中小学校开展共建活动，通过档案知识讲座、修裱互动体验、指导家庭建档等活动普及文化知识，培育社会主义核心价值观。三是为非遗项目积极建档，如宁夏回族自治区档案馆近年来积极为非遗建档，极大提升了非遗爱好者与人民群众的档案意识，推进非遗文化的保护与传承。此外，我国高度重视红色资源建设，党的二十大报告指出“弘扬以伟大建党精神为源头的中国共产党人精神谱系”，习近平总书记强调“必须始终赓续红色血脉”，档案馆要结合党史资料的挖掘、整理和研究工作，积极开发红色档案，使档案馆成为开展红色教育、传承红色基因的重要阵地，为广大人民群众讲好中国共产党的故事。

三、多维度提升档案服务能力，锚定档案利用体系的目标导向

形成较高水平的服务能力是档案利用体系建设的长远目标，也是支撑档案利用体系长远持续发展完善的内在动力。“以民为本”的服务能力体现为档案馆的公共服务能力。《“十四五”全国档案事业发展规划》明确要求，“切实提升各级国家档案馆公共服务能力，持续优化档案利用环境，简化档案利用程序……促进档案公共服务均等化、便捷化”。在档案服务社会化趋势下，档案服务能力建设已成为公共服务能力体系的重要组成部分。要把兼顾系统性与专业性的整体能力嵌入社会治理与民生服务中，真正夯实“以民为本”的专业根基。目前，我国档案利用服务水平存在地区差异，档案服务能力仍有较大提升空间。明确档案服务能力的建设维度，有利于档案利用体系明确导向、加速完善。

面向“人民日益增长的美好生活需要”，使档案服务能力弥合“不平衡不充分的发展”，就是档案利用体系建设的未来导向。具体而言，提升档案服务能力需满足人民群众对于公民权益维护、精神文化追求、公平正义确保等问题上不断增长的现实需求。档案馆在维护公民权益方面已有较成熟的现实基础，如广泛提供各类民生档案，在商业交易、婚姻纠纷、财产继承等民事案件中调阅档案进行作证等。人民群众精神文化追求日益丰富多元，除前文中提到以教育为导向进行档案资源开发外，档案部门还可深入挖掘记录有乡土文化与地域风情的方言档案、地方特色档案等，使其成为人民群众情感认同与归属的精神纽带。实际上，作为国家治理能力在档案领域的微观体现，档案服务能力有义务为营造公平正义的社会环境提供保障，如积极利用档案服务在社会保障中识别社会救助群体、在脱贫攻坚中提供“一户一议”精准施策的科学参考、在健康医疗中倡导公共卫生与食品安全等。

习近平总书记强调，检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善。总书记的重要论述充分体现了“立党为公、执政为民”的精神。这也正是为什么将面向人民群众的档案利用体系摆在“四个体系”的重要位置的原因。“以民为本”为档案利用体系建设指明发展方向。以上3点建议基于《“十四五”全国档案事业发展规划》提炼的档案利用体系建设的目标内容，符合体系的内生逻辑——加大档案开放程度是基本前提，能奠定档案“为民服务”的坚实基础；优化档案开发质量是当务之急，也是提升档案利用效率和档案服务效能的直接路径；提升档案服务能力是长期目标也是内生动力，能贯穿并促进档案利用服务长期向好发展。以上3点任务需要在档案利用服务实践中统筹协调、兼顾发展，促进“以民为本”的档案利用体系不断完善，为档案事业的高质量发展贡献力量。

原载于《中国档案报》2023年8月21日 总第4025期 第一版

作者：中国人民大学档案学院教授 黄霄羽