公安档案服务“一网通办”研究与实践

　　文/陈庆慧  俞国孟  林昌明  陈欣

　　大数据时代，传统的档案“收、管、存、用”已无法满足现实工作的需要，增量档案电子化、档案利用在线化、数据共享跨域化都在推动着档案工作的革新，档案服务“一网通办”建设势在必行。2018年8月，浙江省公安厅档案馆被国家档案局批准为“全国示范数字档案室”，借此契机，厅档案馆继续深入落实习近平总书记对档案工作提出的“档案工作正在走向依法管理，走向开放，走向现代化”的重要指示精神，结合“我为群众办实事、我为基层减负担”实践活动，让基层民警和群众充分享受档案信息化创新的红利，增强获得感，真正体现全心全意为人民服务的理念宗旨，厅档案馆持续强力推进公安档案信息化建设。

　　项目研究背景

　　浙江公安档案信息化建设起步早、基础好。2009年全省公安机关采用一套系统，省市两级架构，向下辐射至派出所。档案系统经过多次的迭代升级，功能健全，可扩展性强，国家档案局在示范数字档案室时评价系统先进实用。同时，十三五期间省公安厅致力推进全省公安机关馆藏档案数字化加工，规划省级数字档案室创建。截至2020年，全省120家各级公安机关全面完成了省级数字档案室创建工作任务，基本完成馆藏档案数字化。在档案信息化得到充分发展的同时也看到自身一些问题短板需要破解。

　　1.对数字档案的认知不够

　　新时势下档案工作应该如何由线下到线上、由封闭到开放、由被动到主动，如何疏通业务系统数据壁垒，实现公安各门类电子数据网上收、网上管、网上存、网上用的公安档案“收管存用”新模式，如何打破地域“数据烟囱”，融合海量的馆藏数字化资源，实现档案数据全域无差别利用；如何统一规划档案数据的归档格式、数据利用权限分配、数据利用的规范准则等，更加便捷的服务公安中心工作、服务民生、服务基层的公安档案利用新模式等，都需要从理念、思维、手段、方法上进行更深层次的探索实践。

　　2.档案归档模式不适应

　　根据《全国档案事业发展“十四五”规划纲要》《浙江省档案事业发展“十四五”规划》等文件精神，各警种的电子档案均需归档。近年来，为深化“放管服”改革，省公安厅各警种大部分自建系统平台，在办理业务时，通过“网上办”等便捷方式，进行数据前端采集，建立了电子数据；而档案部门仍采用纸质归档的传统模式，甚至一些单位将电子数据打印成纸质文档归档，然后再进行二次数字化加工，这种传统的归档方式与现行的档案增量电子化理念不相适应，需要搭建一个统一的电子文件归档平台，制定统一的数据格式规范，实现增量档案电子化归档。

　　3.数字档案的利用价值没有充分发挥

　　随着全省公安机关数字档案室的创建，各级公安机关馆藏档案数字化率大幅提升，但海量的数字档案资源仅存储在各级公安机关的档案室，信息孤岛林立，档案数据没有得到充分的共享利用，急需省公安厅开发统一的数据利用共享平台，制定统一的数据利用规范，实现全省数据无差别共享。

　　基于以上现实情况，浙江省公安厅于2020年3月申报公安档案服务“一网通办”科技项目。

　　项目技术内容

　　为实现零纸张“一键归档”及数据共享共用，就需要打造立体高架通道，打通系统壁垒，打破共享瓶颈，研究和探索公安档案服务“一网通办”。

　　1.制定统一归档标准

　　为确保公安各系统平台数据能在一张“网”里共享，根据国家相关文件，结合公安实际，规范了各系统平台数据格式，制定了户籍档案、专业档案等门类档案的元数据方案和电子文件在线归档的业务标准，统一了全省户籍档案、执法卷宗电子化归档的规范和细则。

　　2.实现各系统互联互通

　　研发构建全省公安电子文件归档平台，从源头收集到管理再到利用，贯通档案工作的全流程，打通业务瓶颈，将各个“口袋数据”放到统一的“数据仓”，解决数据收集的痛点，并实现电子文件单套制归档，避免重复工作和资源浪费。按照“来源可靠、程序规范、要素合规”的标准来设计电子化归档接口标准，参照《党政机关电子公文归档规范》《电子档案单套管理一般要求》进行归档流程研发和系统功能设计。公安专业类涉及众多公安核心业务，如户籍办理、执法卷宗等，针对每类业务的特色设置采集不同的归档采集方式，建立不同的归档整理流程。

　　以户籍归档为例，户籍办理关系到民计民生，所以归档要求高且时效强，以便最大化的服务老百姓，及时提供户籍相关证明材料。

　　户籍办理有户政大厅、互联网办件等多种模式。传统的户政大厅是通过高拍仪采集纸质材料、调取大数据中心数据材料等，互联网办件是老百姓通过移动端申报户籍业务在线提交电子材料，因此户籍系统数据库里既有结构化数据，也有非结构化数据；既有JPG格式，也有Word、AVI等格式，所以要对归档接口、数据进行逐一分析，全面兼容各种模式的归档数据。

　　为确保数据的合规，省公安厅严格按照“十二字”要求设计归档标准。一是来源可靠。户籍系统是省公安厅统建系统，所有办理材料均存储于警务云中，电子材料全程无脱离户籍系统离线存在，确保了户籍材料在电子文件形态下的安全和可靠；电子文件归档平台与户籍系统通过Web service接口在线方式开展归档，户籍业务办结暨归档，解决了户籍归档的时效性；电子文件归档平台针对户籍系统提供专用访问令牌，访问令牌认证成功后方可调用归档接口，未经认证的访问则被禁止调用，防止归档接口被违规调用，从而确保电子文件的来源可靠。二是程序规范。户籍办理的业务流程全面归档，形成可追溯的户籍业务行为元数据。户籍办理材料涉及内容较多，一笔户籍业务可能会涉及几十件材料，如何确保各类材料在归档过程防篡改也是本项目建设的重点，经过深入分析，通过对归档包进行封装和签名，归档接收中对归档包开展解封和签名验签操作，对于验签不通过的则退回户籍系统，验签通过则接收入库，既确保了归档的真实性，又保障了电子文件的防篡改，保障了程序的规范性。三是要素合规。户籍档案采集元数据包括内容、结构和背景、业务描述信息、业务办理流程信息、电子材料等，其中电子材料包括户籍办理中的表、单及业务办理过程中证照中心产生的电子证照等，均需要同步归档，对于具备电子签章的电子材料，则开展带章转换，取消电子签名，保留图形章进行归档。而且户籍具鲜明的特色，随着不同政策的变化户籍材料归档范围也会不断变化，通过在户籍系统中制定归档配置表，来明确不同年代的归档材料的要求，从而确保各类户籍业务和不同政策时期户籍材料归档要素的合规性。

　　综上，从而形成户籍电子化材料单套制归档的业务流程，满足“十二字”电子化归档接口标准。同时在归档后，在线开展整理操作，将图形材料通过智能分组方式进行合并成独立的PDF文件，并开展在线OCR，并对合并和识别后的PDF开展数字签名，确保电子档案的防篡改和对外提供利用验证。

　　3.融合海量档案数据

　　在实现增量电子文件实时在线归档的基础上，将馆藏档案数字化成果上“云”，联通各级公安机关档案利用服务机制，打通了地域瓶颈，将各地的“口袋数据”汇聚起来，丰富了平台各类数字档案资源，并采用自动打标技术，对可开放的电子档案进行智能鉴定，从元数据中的相关字段到全文信息均开展鉴定，避免公安档案敏感信息泄露；通过不同门类、不同立档单位的开放规则，鉴定开放相关电子档案进行全省汇聚，自动对档案数据进行分类分级分层，进而逐步拓展全省档案异地利用的种类，形成公安档案一网通查、全省通办的新时代公安档案管理模式，为公安业务的办理和打击违法犯罪发挥出公安档案资源的独特支撑作用。

　　4.确保数据互信互认

　　制定各类电子档案利用规范，并在电子文件归档平台嵌入“四性”检测技术，采用数字签名、验签保真等防篡改验签技术，确保电子档案真实、可用，针对公安各门类档案在不同环节制定不同的检测规则，确保电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。同时建立“最广泛”的公安档案数据共享库，拓展公安档案数据的利用方式，实现就近查、一站式查等新模式，并向非接触式利用的自助查新模式转变，做到让数据多跑腿，让利用者少跑腿乃至不跑腿。

　　项目实践成效

　　在研究过程中，项目组联合厅治安总队、法制总队就本科技项目先后20余次到杭州、宁波、温州、嘉兴、绍兴等地深入调研，梳理业务需求，完善项目系统功能。初步完成开发后，在萧山、南湖、诸暨、瑞安等地开展户籍档案、执法办案档案在线归档、跨区域利用试点，效果显著。

　　1.管理效益

　　减少了基层民警日常对纸质档案的收集、整理、著录、上架、加工等繁杂工作，实现了业务办理即归档、归档即利用，免去了办理和归档中的时间差，大大提升民警工作效率；在线归档利于监督管理，避免了因人工收集不全等导致档案不能实现应收尽收、应归尽归的问题；同时融合馆藏档案数字化成果，丰富了档案数字资源，实现了档案跨区域在线查询，极大提升档案利用效率，减轻了基层民警查档工作压力。

　　2.经济效益

　　试点期间，萧山、南湖、诸暨共在线推送历史户籍电子档案1806311卷（件）。按照1卷户籍档案10个条目10页纸张估算，每页（条目）数字化加工成本价为0.6元，仅试点期间，萧山、南湖、诸暨就节约了近2167万元经费，这还不包括人工整理的耗时及纸张、库房等费用。瑞安市局则在全省率先开展执法档案、户籍档案全市跨区域通查，其辖区各派出所设立档案服务窗口，实施一窗通查、一网打印、一次办结“三个一”服务，实现群众跨区域就近查档、零等待异地出证，民警查询前科材料只需凭公安数字证书就能在个人终端自助查询，2021年1-6月，仅瑞安一地，实现跨地域利用户籍档案25606人次，执法档案13216人次，实现了便民惠警的初步目标。

　　3.社会效益

　　从“一网通办”项目试点应用看，电子文件在线一键归档，海量数据的全域共享，实现了就近查、一站式查、查档“最多跑一次”甚至“跑零次”，这一档案工作服务现代警务模式变革，不仅让群众感受到了实实在在的便利，也大大地提升了他们的幸福感和满意度。

　　作者单位：浙江省公安厅、南京云档信息科技有限公司

　　责任编辑：王辉