落实条例 把握关键 加快推进电子档案管理

　　作者：杨健生

　　《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）贯彻落实现行《中华人民共和国档案法》，设立档案信息建设专章，进一步明确了电子档案管理有关工作内容与要求，应把握以下几个关键问题，加快推进电子档案管理。

　　电子档案管理是档案信息化建设的首要任务

　　《实施条例》中档案信息化建设专章总计7条，其中有4条13处内容直接涉及电子档案管理。第三十八条第二款将“实现对电子档案的全过程管理”作为机关、群团组织、国有企业事业单位档案信息化建设的核心目标，充分体现了电子档案管理是档案信息化建设最重要的内容。贯彻落实《实施条例》应当将规范安全管理电子档案作为档案信息化建设的首要任务，这既是当前档案工作的迫切需要，也是推进档案事业高质量发展的必然要求。

　　一是管好电子档案是履行好档案工作职能职责的必要所在。电子文件已经在各行各业广泛应用，但在实际工作中，电子档案管理滞后于电子文件应用的情况却较为突出，经常出现将已经全流程规范处理的电子文件打印成纸质材料，再整理归档和数字化的做法，既浪费资源，又难以发挥档案和档案工作的保障和服务作用，更难以完成好“把新时代党领导人民推进实现中华民族伟大复兴的奋斗历史记录好、留存好”这一根本任务，建立健全电子档案管理迫在眉睫。

　　二是电子档案高效赋能档案高质量发展。近年来，全国和各地有关电子公文、政务服务、建设项目等领域电子档案单套制管理的实践，显著提升了档案的齐全完整性、时效性、规范性，极大提高了档案管理的精细化水平、工作效率和开发利用的便利性，大幅节约了档案管理经费和人力成本，效果十分明显，还实现了档案安全保密管理的源头治理，消除了传统档案整理及数字化服务外包的安全风险，减少了涉密与非涉密档案混杂管理容易失泄密的隐患。更为突出的是，应用电子档案，不断涌现出档案管理创新模式，推动了档案管理与有关业务工作融合，让档案工作紧密贴近一线，有效提升了档案和档案工作的价值和效能。实践经验表明，电子档案管理是纸质档案诞生以来，唯一能从根本上推动档案工作创新、转型发展的新业态。我们应深刻认识和把握这些从实践中得来的经验，树立管不好电子档案就做不好新时代档案工作的观念，加快推进电子档案规范安全管理。

　　规范安全实施电子档案管理

　　电子档案管理既要确保电子文件顺利归档，又要确保符合档案法“来源可靠、程序规范、要素合规”要求（以下简称“12字要求”），还要确保安全保密。《实施条例》针对以上需要，从将档案信息化建设纳入有关规划、电子档案管理信息系统建设、电子档案备份、安全保密等方面提出要求，就落实“12字要求”细化了具体条件。具体工作中应当遵循这些规定，以规划为统筹，以电子档案管理信息系统为关键，以遵循标准规范为基础，以网络信息安全保密管理为保障，实施电子档案规范安全管理。

　　一是统筹规划同步推进。《实施条例》要求“机关、群众团体、国有企业事业单位应当将档案信息化建设纳入本单位信息化建设规划”。从实践经验看，就是要通过规划工作，建立电子文件与电子档案全流程贯通、一体化管理的工作机制和保障条件。具体应当做到“四个同步”，即在规划电子文件应用时，同步规划电子档案管理应用；在建设OA及有关业务系统时，同步建设电子档案系统；在制定电子文件管理制度时，同步制定档案管理制度；在开展电子文件日常处理工作时，同步开展电子档案管理工作。

　　二是夯实电子档案管理信息系统基础。电子档案管理信息系统是开展电子档案管理的基本条件。《实施条例》针对当前电子档案管理信息系统尚未广泛建立、前端OA及业务系统与后端电子档案管理信息系统对接不畅等严重制约电子档案管理的突出问题，《实施条例》要求“积极推进电子档案管理信息系统建设”，着重强调了“加强办公自动化系统、业务系统归档功能建设，并与电子档案管理信息系统相互衔接”。根据实践经验，建设电子档案管理信息系统应坚持遵循电子档案管理有关国家标准，这是贯彻落实好“12字要求”最为有效的途径，只有将有关标准规范要求完整准确融入电子档案管理信息系统的各方面各环节，并确保真实性、完整性、可用性和安全性检测，才能具备实施电子档案单套制管理的基础条件；在电子档案管理信息系统建设中应走集约化建设路径，充分依托各单位各地方电子文件处理系统平台的基础设施或者安全可靠的云平台开展建设，做到高效节约，有效保障系统建设及运行所需技术支撑和网络环境条件，实现电子文件和电子档案全流程一体化管理；在电子档案管理信息系统建设中，应将完善前端电子文件处理系统的归档功能及实现两个系统的互联互通，作为电子档案管理信息系统建设的重要条件，着力解决两个系统的数据规范对接问题，才能有效实施电子文件归档和电子档案管理。

　　三是确保电子文件归档和电子档案管理工作安全保密。安全保密是电子档案管理的底线和红线，在推进电子文件归档和电子档案管理中，普遍存在担心发生安全保密事故而止步不前的现象，盲目操作导致违反安全保密规定的事件也时有发生，严重阻碍电子档案管理工作发展。针对这些问题，《实施条例》要求“电子档案移交接收网络以及系统环境应当符合国家关于网络安全、数据安全以及保密等的规定”，为电子档案安全保密管理指明了遵循有关规定以及进行源头治理的路径。根据实践经验，开展电子档案安全保密管理，应树立系统思维，从电子文件形成和归档，到电子档案“收、管、存、用”各环节，统筹构建一体化安全保密管理体系。具体应对标电子文件处理系统安全保密要求，按照保持前后端一致或后端要求高于前端的原则，建设和应用电子档案管理信息系统，科学合理构建电子档案安全保密管理技术支撑；电子档案管理信息系统应主要处理从前端电子文件处理系统推送归档的电子档案，力避处理无安全保密保障的电子文件，从源头上保障电子档案安全保密；确需将有关数据手动补充上传电子档案管理系统管理时，须建立安全保密审核制度和工作流程，采取必要技术措施，严格把关，确保进入电子档案管理信息系统的数据符合安全保密管理有关规定；在电子档案利用时，必须严格落实有关网络信息安全、保密规定。

　　为电子档案长期安全保存构建可靠保障

　　长期安全保存是电子档案管理工作的核心内容，对重要电子档案进行异地备份保管是科学安全保存电子档案的必要措施，开展电子档案异地备份是档案馆的新任务新要求。《实施条例》从备份介质、载体检测、备份选址和建设灾难备份系统等方面提出了具体要求，应遵循这些要求，加快构建电子档案异地备份工作机制和技术支撑。

　　一是积极构建电子档案异地备份工作机制。通过多年探索，档案部门逐步形成了区域性备份库集中备份及档案馆结对互为备份两种异地备份方式，这两种方式各具优势，应当结合应用。其中，区域性电子档案备份库集中备份因具有可靠的设施设备、专业化技术支撑和常态化工作机制等保障，应当成为电子档案异地备份的主要方式；档案馆结对互为备份便于跨地域规避风险，应当作为实施电子档案异地备份的补充方式。近年来，随着电子政务网络建设的完善，有的档案馆依托电子政务网络环境，探索了“两地三中心”的备份模式，虽投入相对较大，但有效提高了电子档案异地备份工作水平，应当予以重视。

　　二是科学合理选择电子档案备份载体。选择备份存储载体的实质是为电子档案异地备份提供科学安全合理的技术保障。《实施条例》要求“应当采用磁介质、光介质、缩微胶片等符合安全管理要求的存储介质，定期检测载体的完好程度和数据的可读性”。以上电子档案备份载体在技术和经济性上各具优势，也各有弱点，档案部门经过多年实践，形成了两种以上载体进行异质备份的策略，但异质备份策略虽能弥补不同存储载体的弱点，却又产生了工作协同较为困难、长期维护成本高、有的载体的市场保障不确定等新问题。近年来，部分档案馆探索了基于电子政务网络的分布式存储技术，有效提高了电子档案备份的可靠性和管理的便利性。当前，各地电子政务云平台建设不断取得进展，信息化资源共建共用的政策要求持续强化，以及电子政务网络信息安全保障能力的不断提高，为电子档案异地备份提供了新条件，应在确保安全的前提下，持开放包容的理念积极探索应用。信息技术和信息化环境快速发展变化的常态决定了不可能有一劳永逸的电子档案备份技术或备份载体，只能做到在一定的发展阶段相对合理，因而应以电子档案长期安全保存为目标，紧跟发展变化，结合自身条件，不断更新迭代电子档案备份技术和备份载体。

　　三是积极推进电子档案灾难备份系统建设。《实施条例》提出“档案馆可以根据需要建设灾难备份系统，实现重要电子档案及其管理系统的备份与灾难恢复”。随着电子档案管理信息系统集约化建设和电子档案共享利用的深入发展，电子档案备份工作不但要充分保障电子档案长期保存，还应保障电子档案管理信息系统的稳定性和电子档案利用服务的时效性，尤其是已经建立共建共用电子档案管理信息系统，实施馆室一体化电子档案管理的，应当积极建设电子档案灾难备份系统，确保电子档案管理信息系统及电子档案能适时在线备份，在发生故障时能高效恢复有关服务。

　　《实施条例》已经明确了电子档案管理基本工作内容和要求，档案工作者应转变传统档案管理的习惯性思维，坚持创新驱动，以全面构建电子档案管理体系为着力点，不断推动档案工作高质量发展。

　　作者单位：云南省档案馆

　　责任编辑：黄佳音