推进数字档案室建设 助力数字机关拓面升级

　　作者：禚建基

　　近年来，山东省济南市锚定数字先锋城市建设，全面推进“1+4+N”工作体系，在政务办公、民生服务和社会治理领域产生海量数据，实现部门政务数据“应汇尽汇”，形成庞大“数据湖”。建设数字档案室，将记录中国式现代化济南实践的各类数据，按照《党政机关电子公文归档规范》《政务服务事项电子文件归档规范》开展在线归档，形成具有长久保存价值、历史研究价值和共享利用价值的数字档案，既是推进数字政府“一数一源一标准”建设、实现数据高效共享、提升政务运行效能的现实需要，也是推进数字机关拓面升级、完善数字档案资源体系建设、实现全链条全流程治理的必然要求。

　　建设背景

　　首先，电子文件在线归档是档案法律法规的明确要求。《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施条例》明确要求，机关、群团组织、国有企业事业单位应当将档案信息化建设纳入本单位信息化建设规划，加强办公自动化系统、业务系统归档功能建设，并与电子档案管理信息系统相互衔接，实现对电子档案的全过程管理。

　　其次，电子文件在线归档是在线政务服务的明确要求。《国务院关于在线政务服务的若干规定》明确规定，政务服务机构应当对履职过程中形成的电子文件及时以电子形式归档并向档案部门移交，除法律、行政法规另有规定外，不再以纸质形式归档和移交。

　　再次，电子文件在线归档是数字机关建设的明确要求。济南市数字机关建设方案明确提出广泛开展存量档案数字化，积极建立以数字档案资源为主导的档案管理体系，要求大力提升电子文件管理和应用水平，在各级机关办公、业务系统嵌入归档功能，与电子档案管理系统衔接，实现对电子档案全流程管理。

　　总之，建设数字档案室，是实现电子文件在线归档管理的必要前提，是贯彻落实上述法规政策要求的具体举措，可有效推动电子文件从形成到归档全流程电子化管理，以电子文件归档形式打通“最后一公里”，实现数字机关“闭环”运行，提升机关数据资源配置效率。

　　基本情况

　　为开展数字档案室建设，推进电子文件在线归档管理，提升济南市数字机关建设水平，加快档案工作数字化转型，济南市档案馆组织对市直机关部门单位数字档案室建设情况进行了调研，调研情况如表所示。

济南市市直机关数字档案室建设情况统计表

　　从表中数据看，市直机关在数字档案室建设方面具备了一定的基础条件，主要体现在以下方面：

　　一是集中式数字档案室建设稳步推进。济南市档案馆在建成“全国示范数字档案馆”基础上，紧抓济南市数字机关、数字政府建设机遇，依托“济南政务云”，按照统建共享建设要求，迭代升级数字化设施，集约化建设电子文件预归档系统、馆室一体化系统，建成集中式数字档案室系统，为全市市直机关非涉密电子文件在线归档管理提供了“云平台”，成为济南市一体化大数据平台支撑体系的组成部分，并实现了多门类数字档案资源统一、规范管理，为全市市直机关数字档案室建设提供了有益借鉴与系统支撑。

　　二是电子文件在线归档创新应用场景取得进展。全市共建成电子文件在线归档应用场景8个，其中文书类4个，包括市委办公厅、市政府办公厅、市国资委、市档案馆；业务类4个，包括市不动产登记中心、市行政审批服务局、市社保中心、市公积金中心。在国家档案局组织开展的业务系统电子文件归档与管理试点工作中，济南市公积金中心、济南市不动产登记中心、济南市中级人民法院3家单位承担了试点任务，在全国地市中数量与深圳市并列首位。目前，试点单位均已通过验收。济南市档案馆在总结市直机关电子文件归档管理工作实践经验基础上，申报的“推动电子文件在线归档管理、助力政务运行全流程数字化转型升级”项目入选2023年度山东省大数据创新应用典型应用场景，为全市市直机关数字档案室建设提供了关键性操作范式。

　　三是市直机关数字档案资源实现统一管理。以市档案馆大力推进的“存量数字化”工作为基础，通过数据系统返还等方式，102家市直机关依托政务网，利用集中式数字档案室系统，实现非涉密数字档案资源在线管理与共享利用，为进一步开展数字档案室建设打下了一定基础。

　　四是馆藏民生数字档案资源实现共建共享。依托数字档案室数字档案资源汇聚优势，全市各级综合档案馆归集存量民生档案9大类约300万条数据，利用民生档案资源共享利用平台（部署于济南政务云），开展馆际之间数据共享，为市民群众提供跨馆、异地查档服务，实现了“数据多跑腿、群众少跑路”，为推广数字档案室建设获得支持提供良好的氛围。

　　存在问题

　　一是电子档案接收单位仍然偏少、接收总量过少。规范接收与管理电子档案是建设高水平数字档案室的必备和关键性指标。传统模式下，将电子文件转换为纸质文件归档后，再经过扫描等步骤转化为数字档案资源，造成人力、财力极大浪费。电子文件形成与保管高度依赖信息系统，容易因为系统改造、优化或网络安全事件等原因损毁、丢失、泄露，也容易因系统升级、更换导致不可解读。开展在线归档，及时将电子文件转换为电子档案交由档案部门集中、统一管理，有利于数据资源的安全、长久保存与共享利用，促进政务高效运行。但目前全市仅8家单位（市级7家、区县1家）开展了电子文件归档管理，且归档文件数量较少。

　　二是部分市直机关部门单位业务应用系统（用于政务服务、经济社会领域事项治理）功能不完善。应用系统是数字档案室建设的必备指标，目前10家市直机关部门单位业务应用系统功能不健全，未具备符合规范要求的归档功能，无法开展在线归档与管理。

　　三是市直机关利用应用系统开展数字档案资源线上管理整体水平仅处于起步阶段。数字档案资源管理以文书类档案为主，少数市直机关未利用应用系统开展数字档案资源管理。

　　对策建议

　　坚持总体规划、突出重点，典型引领、分步实施的原则，按照先线上后线下、先业务后文书等步骤，复制典型经验，稳步建设线上线下融合、覆盖所有市直机关的数字资源建设管理体系。

　　一是制定出台数字档案室建设指导意见。明确数字档案室建设的指导思想、工作目标、实施步骤和保障措施等，明确将推进市直机关办公、业务系统在线归档功能建设列入政务信息系统论证环节，纳入数字机关、数字政府建设整体规划。

　　二是建设线上数字档案室。依托全市政务云平台，逐步实现所有市直机关部门单位接入集中式数字档案室系统，建成全市统一的线上数字档案室，并逐步向条件成熟的区县、街道（乡镇）、社区（村）延伸，进一步拓展全市数字档案资源集中、统一管理范围，在融入服务全市数字机关、数字政府建设中，提升全市特别是基层部门档案工作数字化水平。

　　三是加强实体数字档案室建设。以民生档案为重点，分期分批开展“存量数字化”，对市直机关现存的各类传统载体档案进行数字化，并对新产生的实体档案及时进行数字化处理，逐步实现线上线下融合，全面提升全市数字档案资源建设管理水平。

　　四是拓展在线归档应用场景。以电子文件在线归档全省创新应用场景为示范，以业务系统电子文件归档管理国家级试点任务为突破口，优先推进重要涉民部门电子文件在线归档，以场景的不断拓展逐步实现全市市直机关文书、业务电子文件在线归档管理，推动全市档案工作数字化转型取得明显成效。

　　五是扩容民生档案查询利用平台。按照全市改善营商环境、惠民利企服务要求，逐步实现全市各级重要涉民部门单位存量数字档案、增量电子档案“应归尽归”，以数字档案室建设水平的提升，做强全市民生档案查询利用平台，不断提升档案数据共享利用水平，以档案部门服务能力提升助力全市政务服务效能提质。

　　作者单位：济南市档案馆

　　责任编辑：周拯民