民国档案视角下清末地方自治制度的历史价值与现代启示

　　作者：司长玉

　　摘要：民国时期是中国从传统社会向现代社会转型的关键时期，民国档案作为这一时期历史的真实记录，为研究清末以来的种种制度变革提供了重要史料。聚焦清末地方自治这一核心议题，系统梳理了民国档案中有关这一制度变迁的原始文献，在厘清地方自治的缘起、演进与终结的基础上，重点分析了这一制度的历史地位和现实启示，以期为深入发掘民国档案的历史价值，推进档案文献的开发利用提供有益启示。

　　关键词：民国档案；清末新政；地方自治；制度变迁；国家治理

　　近年来，在信息化、数字化、网络化迅猛发展的时代背景下，党和国家高度重视档案事业和档案工作。党的十九大报告指出，要加强对历史文化遗产的保护和利用。同时《“十四五”全国档案事业发展规划》也明确要求加强档案资源建设，推进档案信息资源整合、开发与利用。在此背景下，如何充分发掘档案的历史价值，以服务于现实，已成为档案界的重要课题。

　　民国时期是中国从传统社会向现代社会转型的重要历史阶段。民国档案作为这一时期各种历史活动的真实记录，对于全面认识这一历史时期的社会变迁有着不可替代的价值。其中，清末地方自治制度的制定作为维新变法和预备立宪的重要环节，是这一时期中国现代化进程中的一次重要尝试。然而，以往学界对该制度的研究主要侧重于规章制度层面，或仅从政治、经济等某一视角切入[1]，对档案文献的发掘和利用有所欠缺，难以全面再现该制度的历史全貌。

　　鉴于此，本文拟以民国档案为重要史料来源，探讨清末地方自治制度的历史价值，并以此为参照分析对当前推进国家治理体系和治理能力现代化的启示意义。文章主要围绕以下几方面展开：首先，系统梳理了民国档案史料中有关清末地方自治制度的部分，揭示档案资源在还原这段历史中的重要作用；其次，从制度产生的历史背景、内在逻辑结构及其运行实践等维度，分析了清末地方自治制度产生的历史动因及其局限；再次，总结了民国档案所反映的地方自治理念、公共事务管理等方面的经验教训，并探讨了对现代国家治理的借鉴意义。通过本文的研究，一方面可为深入发掘民国档案的历史价值，推进档案文献的开发利用提供有益探索，另一方面也对完善当代中国的地方治理制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实启示意义。

　　1  民国时期档案资源对清末地方自治制度的再现

　　1.1 档案文献：清末地方自治历史的真实记录

　　民国时期的社会转型使得各种新旧思潮交织，制度更迭不断。在纷繁芜杂的历史洪流中，档案文献无疑是最为可靠的记录者。透过民国档案，得以窥见清末地方自治制度的原貌。清末新政时期，地方自治备受重视。光绪帝力求变革，颁布诸如《城镇乡地方自治章程》（以下简称《自治章程》）等法令，为地方自治制度提供了蓝本[2]。与此同时，各地绅商也积极筹划，成立自治研究会，出版自治刊物，营造舆论氛围。公私文献交相辉映，勾勒出一幅清晰的时代画卷。民国肇建，君主专制被废除，但地方自治的探索并未止步。军阀虽割据一方，但仍颁行自治条例，如1914年的《省自治试行条例》，1921年的《县自治法》等，都在为地方自治寻求法理依据。总的来看，这些民国档案文献形成了对清末地方自治制度产生和发展的连续记录，不仅有中央和地方的法令政策，还有社会各界的讨论，以及具体的自治实践，为全面再现和深入研究这段历史提供了翔实可靠的原始素材。

　　1.2 档案资源：诠释制度演变的历史价值

　　档案固有的特性，如真实性、完整性等，决定了在历史研究中的基础性地位。尤其是对于制度史的研究，档案更是不可或缺的关键资源[3]。对于清末地方自治制度而言，档案资源的价值首先在于可以揭示其缘起和初衷。通过一系列奏折、谕旨、章程等档案，可以清晰地看到地方自治作为清末变法图强的一项重要举措，旨在通过培养“自治之民”来改良地方吏治，并为预备立宪奠定基础，这一点在《自治章程》的上谕中有着明确的表述。档案资源的价值还体现在对制度构建动态过程的展现。地方自治制度的建立并非一蹴而就，而是经历了酝酿准备、试点先行、配套制度出台等阶段。例如，1923年10月颁布的《中华民国宪法》规定：“属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之。”北洋政府还曾相继颁布《市自治制》《乡自治制》《县自治制》《地方自治试行条例》等法规和条例。这些来自不同时期、不同地域的档案资料，共同勾勒出这项制度从孕育、创生到落地的历史图景。

　　1.3 研究现状：档案视野下的地方自治

　　近年来，随着地方志、民国档案等历史资料的批量整理和逐步开放，学界对清末民初地方自治制度的研究持续升温。一批学者充分利用这些档案文献，对这段历史进行了深入探讨。他们不仅梳理了地方自治与清末政治变迁的关系，还分析了民国时期地方自治制度的演进轨迹等。可以说，档案视野已成为研究这段历史的新路径。这些研究表明，通过运用档案资料，可以弥补以往研究中仅就法令政策立论而忽视社会实态的不足，有助于还原制度运行的真实面貌。更重要的是，档案中蕴含的丰富细节和动态信息，可为深入解读制度的内在逻辑提供支撑，进而有助于揭示其历史经验教训。本研究正是基于民国档案的独特视角，力图对清末地方自治制度进行完整而准确的再现，并在此基础上分析其历史意义，以期为全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化提供历史借鉴。

　　2  从民国档案看清末地方自治制度的历史成因与局限

　　2.1 多重动因

　　清末地方自治制度的出台，是晚清政府在面临内忧外患时，为维新图存而采取的重要举措。在档案文献中，能够清晰地梳理出这一制度产生的时代背景和现实动因。首先，甲午战败后，清政府为挽救统治危机，不得不推行以变法图强为目标的“新政”。在诸多新政措施中，地方自治被视为“立宪之基础”，备受重视。其次，戊戌变法失败后，清政府为避免激进改革引发的动荡，转而采取渐进式的改良路线。在此背景下，地方自治成为朝野上下的共识。例如，《自治章程》明确指出，推行地方自治的目的就是为将来施行宪政做准备。此外，西方地方自治思想的传播也是催生这一制度的重要因素。综上所述，正是在中西思想交流碰撞、社会局势内外交困、社会结构变迁等多重因素的共同作用下，清末地方自治制度应运而生。这一制度的提出，既是政府统治危机的应时之举，又体现了社会变革的内在要求；它既受益于西方思潮的启发，更植根于本国的政治文化土壤。复杂的历史背景为理解这一制度产生的缘由提供了重要启示。

　　2.2 制度构建

　　在梳理和利用民国档案的过程中，能够勾勒出清末地方自治制度从设计到实施的系统图景。就制度设计而言，清末地方自治主要以城、镇、乡为基本单位，分别设立议事会、董事会来负责当地的公共事务。通过赋予各个层级以自治权限，政府试图在皇权与绅权之间找到一个平衡点，在不动摇中央集权的前提下，给地方治理以更多自主空间。但也应看到，作为过渡性和权宜性的制度安排，清末地方自治尚未完全突破传统官治框架。一方面，自治团体虽名为“自治”，但仍处于国家政权系统之内，受地方官员的监督；另一方面，自治事权范围有限，财政来源也严重依赖政府。这种半官半民的定位，决定了自治团体难以成为真正独立自主的地方政权。此外，自治制度与地方原有权力格局的冲突，是影响其运行的又一重要因素。据档案记载，不少地方董事、议员席位被乡绅所把持，导致地方自治制度沦为士绅培植势力的工具。

　　2.3 主要局限

　　清末地方自治从酝酿到夭折，究其缘由，实与内忧外患交织的时局密不可分。对此，档案文献中亦有诸多记载和反思。在外患方面，辛亥革命的爆发打断了清政府变法图强的进程。武昌起义后，各省相继宣布独立，号召废除旧政，地方自治建设因此停滞。而此后军阀割据、连年内战，又使社会陷入了分裂与动荡之中，各地自治团体大多沦为地方军阀的附庸和牺牲品，自治实践已无从谈起[4]。在内忧方面，地方自治在推行过程中，朝野上下对其利弊始终存在激烈争论。支持者认为，地方自治有助于启迪民智、涵养公德，是国家富强之基；而反对者则担心，自治权下移会削弱中央集权，甚至导致国家分裂。除上述外部因素外，地方自治自身存在的缺陷也是导致夭折的内因。一方面，自治立法宣示多、操作性差，组织机构庞杂、职责不清，缺乏有效的监督和问责机制，最终沦为地方豪绅把持的私器；另一方面，自治实践与地方民情相背离，改革冲击了乡村固有的社会结构和权力秩序，激化了基层矛盾，引发了民众的强烈不满和抵制。

　　3  民国档案对清末地方自治制度的现代借鉴

　　3.1 公共事务治理：地方自治的应然与实然

　　在现代社会，公共事务治理是地方自治的题中应有之义。纵观清末的地方自治制度，尽管在公共事务治理方面存在诸多不足，但亦有值得借鉴的经验。从应然的角度看，清末地方自治制度在将公共事务交由地方自治团体管理方面作了积极的制度设计。《自治章程》明确规定了地方自治团体的八项事务，涵盖了教育、卫生、公共工程、慈善救济等诸多领域。这种将公共事务的决策权和管理权下放给地方的做法，有利于因地制宜，提高行政效率，体现了现代治理所倡导的分权理念。不仅如此，《自治章程》还对自治事务的筹资方式作出了具体规定，允许自治团体向当地居民征收捐税，为自治事业的开展提供了经费保障。可以说，这种制度设计初步确立了地方自治团体作为公共利益代表的地位。然而，从实然的角度看，地方自治团体在公共事务治理中的表现却与理想状态存在差距。从档案的视角出发可以看出，自治团体并非完全独立自主的民间组织，而是以半官方的身份行使职能，与地方官僚机构之间存在既竞争又合作的复杂关系。这种关系导致权责边界模糊不清，运行效率不高。

　　3.2 基层民主建设：古老命题的现代回响

　　在封建专制统治的旧中国，民主并非主流话语。清末立宪派试图从西方引进民主思想，并将地方自治作为实现“民主”的重要途径。这种将“自治”与“民主”相结合的做法，为古老的政治哲学命题赋予了全新的现实内涵。尽管清末地方自治实践最终以失败告终，但在中国近代史上具有的民主启蒙的里程碑意义不容抹杀。通过查阅民国档案不难发现，清末地方自治制度在基层民主建设方面有若干创举。档案数据显示，各地自治会议定期召开，议题涉及地方政务、民生实事等，乡民代表、各界人士通过会议形式参与地方公共事务的讨论和决策。这种广泛吸纳民意、发动群众的做法，有利于增强地方自治的认同感，提升公众参与社会治理的热情。然而，受时代背景和认知水平的局限，清末地方自治制度在基层民主建设实践中“走了样”，甚至异化为地方精英把持权力、剥削草根阶层的工具。

　　3.3 启示与借鉴：厘清制度转型的路径依赖

　　回望清末民初的地方自治实践，或可从中获得三点重要的启示。其一，在传统农业社会背景下，建设科学合理的现代地方自治制度绝非易事，改革需要循序渐进，不能操之过急。清末维新志士试图以西方地方自治理论来解构数千年的君主专制体制，但在现实的制度土壤尚不具备的情况下，改革的效果必然大打折扣。由此，我们必须意识到，制度变迁是一个渐进演化的过程，必须充分考虑社会各阶层的接受能力和实际情况。其二，在推进地方自治的过程中，必须妥善处理好自治与集权的关系。清末地方自治制度原本旨在“以自治补官治之不逮”，而在实际操作中，却常常被少数地方士绅操纵，背离了“因地制宜”的初衷。由此应该认识到，地方自治绝非放任自流，而是在中央统一领导下，实行科学有效的监督管理。其三，在评判一项制度的优劣时，不能脱离所处的时代背景。清末地方自治制度在设计理念和建制框架方面已经形成了比较完整的体系，但在实施效果上却不尽如人意，最终难逃夭折的命运。时至今日，在考察和评判历史上的各种制度时，必须跳出简单化和标签化的思维定式，并置于特定的历史语境中加以审视。

　　参考文献

　　[1]赵静媛.清末民初京津冀地区城镇体系的发展及演变[J].山西档案,2018(4):165-167.

　　[2]刘志娟.清末民初民法典的编纂及当下启示[J].山西档案,2018(5):161-163.

　　[3]黎飞,姚乐野.试论民国时期我国图书馆界对档案事业发展之贡献[J].档案学通讯,2023(3):87-95.

　　[4]丁康,蒋立文.清末地方自治探究:以西安县为例[J].兰台世界,2022(2):148-154.

　　【作者简介】司长玉（1979—），男，汉族，河南新乡人，新乡学院人文学院讲师，硕士，研究方向：中国近代史、中国近现代经济史。