面向依法治理的基层档案治理体系构建研究

　　作者：宋亚娟

　　摘要：基层档案工作是国家档案治理体系的基础，推进依法治理是新时代基层档案事业现代化的必然选择。分析了新时代基层档案治理面临的形势、任务、要求，系统探讨了基层档案依法治理体系的构成要素与实践路径。构建基层档案依法治理体系必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党的全面领导这一根本政治保证，坚持以人民为中心的发展思想，不断巩固提升基层档案治理法治化、规范化、精细化、智能化水平，走出一条符合中国国情、彰显时代特征的基层档案治理现代化道路，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出贡献。

　　关键词：基层档案；档案治理；治理体系；依法治理

　　基层档案工作是国家档案治理体系的基础。乡镇档案具有保存乡镇记忆、提供决策参考及服务基础民生等重要功能。国家和档案管理部门十分重视乡镇档案事业的发展。国家档案局颁布的《乡镇档案工作办法》，为我国乡镇档案工作指明了发展方向与实施框架，并在总则中明确了乡镇档案工作在推进乡镇治理体系和治理能力现代化方面的关键作用，从而为乡镇档案工作助力乡村振兴、推进基层社会治理发展提供了重要法规保障。

　　走向依法治理是现代化档案治理体系的根本遵循[1]。依法治理是档案事业现代化的重要内容。党的十八届三中全会提出“全面深化改革”，总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。随着治理重心和服务重心的下沉，档案工作需突破传统“自上而下”层级管理模式，由管理向治理转型，构建以依法治理为路径的现代档案治理体系。《“十四五”全国档案事业发展规划》中多次提及“法治建设”“依法治档”等内容，充分凸显了推进档案工作依法治理的重要性。这既是新时代依法治档的指南，又是习近平法治思想在档案法治建设领域的光辉实践。

　　基层档案治理面临新形势、新任务、新要求。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，提出“加快推进档案治理体系和治理能力现代化”，强调完善县、乡两级档案管理体制，推动基层档案规范化管理。当前，乡镇档案管理存在专职人员少、经费投入低、信息化水平不高等问题，难以有效满足乡镇民众日益增长的档案文化需求和乡村振兴发展需要[2]。同时，数字技术的快速发展产生了大量电子档案、数据档案，这一形势对乡镇档案的收集、整理、保管提出了新挑战[3]。面向依法治理构建基层档案治理体系，需要在夯实基层档案管理基础的同时，着力提升依法治理水平，建立健全基层档案法治工作机制，完善制度建设，强化法治保障，构建政府主导、社会参与、法治保障的基层档案治理新格局，推动基层档案治理体系和治理能力现代化，更好地服务乡村振兴和基层社会治理，助力国家治理体系和治理能力现代化。

　　1  基层档案依法治理体系的构成与特征

　　1.1 治理主体维度

　　一是政府主导机制。乡镇政府是基层档案工作的责任主体，对辖区内的档案工作履行组织领导和监督管理职责。乡镇政府需要将档案工作纳入本级国民经济和社会发展规划，建立健全档案工作领导责任制和目标管理制度，保障档案工作经费投入，推动基层档案工作规范化、法治化发展。同时，上级档案主管部门要加强对基层档案工作的指导与监督，发挥好业务主管作用。二是多方参与机制。档案工作涉及经济社会发展的各个方面，仅靠档案部门和乡镇政府的力量难以全面推进。构建多方参与机制，充分发挥村（居）委会、社会组织、企事业单位、公众等各方主体在档案治理中的积极作用至关重要。各类主体可根据自身优势，积极参与基层档案的收集、整理、保管、利用等环节，为丰富档案资源、提升档案开发利用水平贡献力量。三是协同互动机制。基层档案治理涉及不同层级、不同部门、不同领域，需要充分发挥基层党组织领导的核心作用，创新基层治理体制机制，完善基层档案治理制度体系[4]，构建政府统筹、部门协同、上下联动、社会参与的协同互动机制。加强档案部门与其他职能部门的工作衔接，促进基层与上级档案部门的沟通协作，健全档案工作综合考核评价体系，完善社会参与档案工作的渠道等，形成档案治理合力，提升乡村基层治理效能。

　　1.2 治理要素维度

　　一是法律制度体系。党的十八大以来，我国档案法治建设步伐不断加快，制定修订了档案法及其实施办法、出台了一系列档案管理条例规章和规范性文件。同时，各省份、地区也结合本地实际制定了地方性档案法规。这些上位法和地方性法规共同构成了基层档案依法治理的基本依据。基层档案部门要运用法治思维和法治方式管理档案，不断健全完善与上位法相衔接、符合基层实际的档案管理制度体系。二是管理规范体系。国家档案局制定了一系列档案业务建设标准和规范，如档案著录规则、档案分类编码规范等，为规范档案业务操作、实现档案管理标准化提供了重要依据。还出台了档案信息化建设指南、数字档案馆建设指南等，为各地因地制宜开展档案信息化建设提供了参考。基层档案部门要根据相关标准规范，制定符合当地实际的业务流程和操作规程，推动档案管理专业化、规范化。三是技术支撑体系。随着信息技术与档案工作的深度融合，大数据、人工智能、区块链等现代技术为档案管理手段创新、利用服务优化带来新机遇。基层档案部门要主动运用现代信息技术改进传统档案管理模式，推进档案信息化、数字化建设，建设功能完备、共建共享、智慧便民的数字档案信息系统，利用先进数智技术为基层档案治理持续深度赋能。此外，要重视档案数据安全和个人信息保护，完善长期保存、灾备管理、访问控制等技术措施，筑牢数字档案安全防线。

　　1.3 治理对象维度

　　实体档案资源是基层档案的主体，涵盖纸质档案、照片、录音、录像等多种载体形式。实体档案资源治理的重点是规范档案收集接收、合理配置档案资源、加强档案安全防护。要建立健全档案征集工作机制，采取登记、拍摄、复制等方式补充重要档案；推进乡村两级档案共建共享，构建资源共享、优势互补的基层档案一体化管理格局；加强库房建设与设备配置，及时发现易损、濒危档案，并定期开展档案数字化抢救与修复，以延长档案寿命。

　　近年来电子档案资源爆发式增长，为基层档案管理带来新难题。开展电子档案登记备案、鉴定销毁，落实电子档案移交接收、集中保管制度，加强电子档案元数据管理、版本控制和异地备份，是电子档案治理需重点关注的内容。同时，要重视电子档案的开发利用，依托数字档案馆等新型平台，创新线上线下利用服务方式，更好地发挥电子档案资源在服务民生、助力决策等方面的作用。

　　档案数据资源是伴随大数据时代而生的新型档案资源类型，蕴含着巨大的开发利用价值。推进档案数据治理，需要从夯实数据基础、强化数据治理、促进数据安全利用等环节着力。建立档案数据登记汇交、质量审核机制，规范档案数据的采集、存储、描述，提升数据的准确性、关联性、可用性；制定档案数据管理办法，健全档案数据分级分类、开放共享、利用监管等管理制度；提供面向不同主体、不同场景的档案数据服务，充分挖掘档案数据在乡村振兴、智慧治理等领域的应用价值。

　　2  基层档案治理体系构建的实践进路

　　2.1 基层档案治理发展融入化，深度参与国家战略

　　基层档案治理是国家治理和社会治理的重要组成部分，必须主动融入国家发展大局，围绕中心、服务大局，彰显档案事业的时代价值。实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，这为新时代“三农”工作指明了方向。档案工作要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局，充分发挥档案在助推产业发展、保障民生福祉、传承优秀文化、完善基层治理等方面的基础性作用，促进乡村振兴战略的全面实施。

　　将乡村档案纳入村级事务管理和村民自治，深入编研乡村档案资源，用档案助力建设和美乡村，是服务乡村振兴的现实需要。通过完善重大决策档案、产业发展档案、农村土地承包经营权档案等资料，建立信息资源动态更新机制，为乡村振兴战略的实施提供基础支撑。同时，系统整理农业农村改革发展各个历史时期的档案资料，充分挖掘乡村优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，讲好新时代“三农”故事，持续激发农民群众参与乡村振兴的内生动力。

　　2.2 基层档案治理主体多元化，探索多方参与机制

　　构建共建共治共享的基层档案治理格局，需要在坚持党的全面领导、发挥政府主导作用的同时，探索社会力量和公众广泛参与的有效机制。全国各地在政府主导下创新实践，积极引入多元主体参与基层档案治理，逐步形成了一批可复制可推广的先进经验做法。例如，浙江省湖州市深化完善档案工作“1+3+10”协作机制，即1个档案行政主管部门，3个档案工作督导组，10个档案工作协作组[5]。按照“统筹管理、分片协作”原则，建立了横向到边、纵向到底，上下联动、分工协作的大档案工作机制，提升了基层档案治理的整体效能。再如，浙江省瑞安市不断深化“家庭档案”建档寄存工作，提高村民用“证”办事的效率。在行政村档案所有权不变的前提下，明确将村档案由所属乡（镇）代为保管，并在乡（镇）档案室和市档案馆进行数字化备份，这种多元主体参与的档案工作实现了高质量赋能农村基层社会治理。总之，只有坚持党的领导，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，调动各类主体的积极性、主动性，才能不断完善基层档案治理体制机制，走出一条符合基层实际的档案治理之路。

　　2.3 基层档案治理客体丰富化，关注多元档案管理

　　随着时代发展和社会进步，档案的内涵外延也在不断拓展，社会各界和广大群众参与档案事业发展的意识也在不断增强，基层档案资源日趋丰富，社群档案、个人档案等新型档案资源不断涌现，为档案治理内容注入新的生机与活力。当前，各级档案部门积极创新社会化档案资源整合机制，关注并重视对新型档案资源的征集和保护，让档案记录并见证新时代的发展变迁，更好地传承时代记忆。

　　社群档案是反映乡村、社区生产生活的珍贵史料，具有鲜明的地域特色和深厚的群众基础。各地积极探索社群参与的档案资源建设模式，广泛征集乡土文献、村史资料、民俗实物等，用档案讲述普通百姓的故事，更好地传承红色基因。例如，由中央档案馆国家档案局主办的“感受党的历史 体验档案文化”专项体验活动及专题座谈会，让四川大凉山地区的青年学子深入了解档案文化的深厚底蕴，从而激发其敬党爱档的朴素情感。另一方面，随着公民档案意识的提升，个人档案逐渐成为社会记忆的重要组成部分。当前，全国已有多个省份开展个人档案收集工作，一大批名人档案、普通百姓的生活档案得以妥善保存。多地积极拓展档案征集渠道，创新“互联网+档案”“自助式采集”等方式，方便社会各界参与档案建设。在个人信息、隐私保护方面，有的地方制定了个人档案开放利用的审核规范，在尊重个人意愿、保护个人隐私的基础上，有序开发档案资源。新形势下，推进档案依法治理，要创新机制方法，拓展社会参与的广度与深度，也要加强分类指导、依法管理，推动各类档案资源的规范管理和合理开发。

　　2.4 基层档案治理模式现代化，推进档案管理转型

　　新一轮科技革命和产业变革风起云涌，数字化、网络化、智能化深入发展，为加快推进基层档案治理现代化提供了强大动力。近年来，各地积极顺应数字时代发展大势，以数字化转型引领档案管理服务创新，不断提升档案治理的科学化、精准化、智能化水平。统筹规划推进基层数字档案室建设，是实现档案管理数字化转型的关键举措。利用数字档案室，打通档案管理、编研、开发、利用等各业务环节，实现档案信息资源的共享共用。当前，多地已形成了统一标准规范、分级负责推进的建设机制，有力推动了基础设施、安全保障、业务应用等方面的工作。积极开展档案大数据治理是提升基层档案管理智能化水平的重要途径。运用大数据、人工智能等技术手段，对海量档案数据进行采集、存储、分析、应用，既能有效破解档案管理中的疑难问题，又能创新开发档案数据资源，更好地服务经济社会发展。

　　参考文献

　　[1]张昳薇,李唯嘉.数智时代档案工作理念:依法管理、开放、现代化[J].山西档案,2024(8):46-48.

　　[2]陈霏,李刚.习近平关于档案工作重要论述的理论创见与实践价值[J/OL].档案学通讯:1-16[2024-11-03].https://doi.org/10.16113/j.cnki.daxtx.20241011.001.

　　[3]仇壮丽,刘敏.数据档案化治理的协调路径探析[J].山西档案,2024(8):12-19.

　　[4]叶明亮.档案治理与基层治理的融合机制探讨[J].山西档案,2024(3):45-48.

　　[5]丁华东.档案工作服务农村基层社会治理的“湖州经验”[J].档案学通讯,2022(4):110-112.

　　【基金项目】河南省哲学社会科学规划项目“乡村振兴中农村社会组织的功能建构及其实现研究”（项目编号：2021BSH025）。

　　【作者简介】宋亚娟（1984—），女，汉族，河南漯河人，郑州升达经贸管理学院讲师，博士，研究方向：社会治理、乡村治理、公益慈善研究。