发布时间:2025-01-13 08:13:02被阅览数:397 次信息来源：《山西档案》
作者：唐长乐 常梦婷
摘要：档案工作是数字政府建设体系中不可或缺的一部分，明晰数字政府政策对档案工作的相关要求，可为档案部门参与数字政府建设提供方向指引。通过收集近年来与我国数字政府建设相关的省级政策文本，从中抽取与档案相关的内容进行程序化扎根编码分析，发现档案工作融入数字政府建设的整体要求和实践向度，并进一步分析了政策文本内容对档案工作融入数字政府建设的实践路径启示，以期推动档案工作现代化发展。
关键词：档案工作；数字政府；政策文本；扎根理论
2019年党的十九届四中全会首次提出推进数字政府建设[1]，2020年党的十九届五中全会进一步强调要加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平[2]，2022年6月，国务院正式印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《意见》）标志着数字政府建设进入统筹化、标准化、规范化的新时代[3]。当前，我国数字政府建设呈现出从自为到自觉、从试点探索到全面铺开、从蹄疾步稳到加速演化的发展特征[4]。档案工作是现代政府治理体系的重要组成部分，是数字政府建设的共性应用基础支撑之一，能够为政府部门提供历史凭据和参考信息，帮助政府部门科学决策、精准施策。《“十四五”全国档案事业发展规划》明确提出档案工作“主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设”[5]，凸显了档案工作融入数字政府建设的迫切性和重要性。
当前，相关学者基于档案学视角开展了档案部门参与数字政府建设的典型案例研究[6-7]以及数字政府建设背景下的档案数据治理[8]、档案管理职能[9]、政务档案资源建设[10-11]、数字档案服务[12]、档案制度构建[13]等理论研究，可见，数字政府建设已经引起档案实践部门和研究学者的重点关注，但地方政府部门在数字政府建设过程中对档案工作有何要求以及对档案部门工作开展有何具体启示等问题需要进一步探讨研究。因此，为了进一步了解地方政府对档案工作融入数字政府建设的现实要求和战略部署，有必要基于地方政府视角，借助各省级数字政府建设政策文本，明确数字政府建设规划中对档案工作的重点安排，探索档案工作融入数字政府建设的具体实践路径，为档案工作在服务政府治理现代化过程中发挥更大的作用提供支持。
1 研究设计
1.1 研究方法
扎根理论由美国芝加哥大学的Glaser和哥伦比亚大学的Strauss[14]在1967年提出，是一个一般的研究方法论，结合数据收集和分析，使用一套系统性应用的方法去形成一个关于某一实质领域的归纳性理论[15]。当前，扎根理论主要分为三种，即经典扎根理论、程序化扎根理论和建构型扎根理论。程序化扎根理论因其易操作性，得到国内外学者的广泛认可和使用，且它不排斥以政策文本作为经验资料。
1.2 政策文本采集
政策文本是一定时期内政府和社会相关主体实施相关活动的依据，体现出决策部门对相关社会活动的引导意图[16]。研究团队利用各省级政府门户网站内的政府信息公开平台进行检索时，筛选出标题含“数字政府”且具备现行效力的政策文本进行统计分析。在排除不含“档案”“电子文件”等档案术语的省级政策文本后，研究团队共获得涵盖22个省份（暂无海南省和台湾省）和4个自治区（暂无内蒙古自治区）的30份现行政策文本（见表1，其中“编号”以政策文本的发布时间升序排列），共摘取相关文本语句101处。
表1 省级政策文本
1.3 政策文本分析
1.3.1 开放式编码
开放式编码是扎根理论分析的第一步，要求在没有核心预设概念的情况下，以开放的态度，将收集到的所有资料的字、词、句先行揉碎，分割成具有意义的众多新词组、语句以及段落，实现资料的概念化与范畴化[17]。研究团队在编码时优先考虑政策文本的原话，对101处相关文本语句进行初始概念化，并将初始概念进行归类，最终获得42个初始概念，15个范畴，开放式编码部分示例如表2所示。
表2 开放式编码部分示例
1.3.2 主轴编码
主轴编码是基于开放式编码的范畴化，将各个独立的范畴按照类属、主题进行分解、分析与联结，进一步充分挖掘开放式编码中各个范畴之间的关联性，提取更高层次、具有统揽作用的范畴。研究团队通过对42个初始概念的梳理以及原始数据的再次验证，最终将15个范畴归纳至6个类属（见表3）。
表3 主轴编码
1.3.3 选择性编码
选择性编码的主要任务是识别统领其他范畴的核心范畴，用原始资料、概念、范畴及范畴间关系来勾勒出故事线，进一步深入地阐释现象背后的原理[18]。研究团队围绕地方政府对档案工作融入数字政府建设的实践向度这一核心范畴，明确了主范畴与核心范畴之间的深层关系（见表4）。
表4 选择性编码
1.3.4 理论饱和度检验
为了保证扎根理论结果的可信度，研究团队在对政策文本初步编码分析的基础上，征求相关专家意见，再次进行编码分析，将两次不同时间段编码得到的结果进行验证比对，发现编码结果有较高的相似度，采集《意见》中的档案内容进行编码，并没有发现新的概念和范畴，因此研究团队理论饱和度检验通过。
2 档案工作融入数字政府建设的实践向度解读
依据我国各省级数字政府建设政策的文本编码，研究团队构建了档案工作融入数字政府建设的实践向度模型（见图1），展示了省级政府对档案工作融入数字政府建设的整体要求和实践向度，这为档案部门参与数字政府建设提供了方向指引和实践指南。
图1 档案工作融入数字政府建设的实践向度模型
2.1 制度要求：建立完善电子档案制度标准
建立完善电子档案制度标准是档案工作融入数字政府建设的制度要求和实践保障，包含制定完善电子档案相关制度和建立电子档案相关标准两方面。
制定完善电子档案相关制度是保障电子档案管理工作顺利进行的重要环节。伴随着电子文件的出现，文件与档案之间的界限逐渐模糊，而在数字政府建设阶段，政府部门将产生大量电子文件和办公数据，归档界限将会模糊和弱化，因此，明确并落实数据归档职责是建立完善电子档案制度标准的首要任务。电子档案作为政务信息资源的重要组成部分，其管理制度的完善直接关系到政府治理能力的提升和服务效能的优化。故数字政府建设政策中明确提及建立完善电子文件归档制度、电子档案移交制度、电子档案管理制度、数字档案馆建设管理制度和档案数据治理制度等，这些都是数字政府配套制度的重要组成部分，其制定完善的目的是保障电子文档的归集与安全，更好地为数字政府建设提供重要内容支撑。
建立电子档案相关标准是提高电子档案管理效率和质量的关键。随着政府服务模式和运作方式的数字化转型，电子档案成为记录政府活动、保存历史资料和支持政府决策的重要信息资源。制定和实施一系列电子档案管理标准对提高数字政府背景下的档案管理效率和质量意义重大，这些标准涉及电子档案的格式、元数据、存储格式、长期保存等方面，是确保电子档案能够在不同系统和平台之间有效交换和利用的基础，能够促进档案资源的共享和整合，提高档案工作的协同效应和数字政府的办公效率。
2.2 技术要求：建设完善档案相关系统平台
建设完善档案相关系统平台是档案工作融入数字政府建设的技术要求和实践手段，包括建设具备档案处理功能的政务平台、建设完善电子档案系统、建设档案管理服务平台和数字档案馆（室）建设等四个关键领域。
从逻辑上看，这四个关键领域涵盖了三方面的整体内容：
一是对政府部门办公业务所需档案系统的建设完善。中国数字政府治理架构向平台化模式发展，从技术实现方式上看，地方数字政府的平台化模式既包括政府网站推行集约化平台，统一提供诸如站点管理、栏目管理、内容发布、统一身份认证、运维监控、安全防护等一系列功能，也包括数字政府“中台”模式[19]。于前者，地方政府规定集约建设完善统一身份认证、统一电子证照、统一电子档案等平台系统，要求将电子档案系统与其他系统共建到政务协同办公平台和政务服务平台；于后者，地方政府明确构建全省可复用的业务中台，为各部门提供身份认证、电子档案等共享应用支撑服务。
二是对档案部门业务所用档案系统平台的建设完善。通过电子档案系统、档案管理服务平台和数字档案馆（室）从无到有的建设与从有到优的完善，可为档案部门对接政府数字化转型打下坚实基础。这一过程不仅涉及档案系统基础设施的搭建，还包括对现有系统的优化升级以及新技术的应用和整合，从而确保档案部门能够高效、安全地管理和利用档案资源，满足政府数字化转型的需求。
三是数字档案馆与政务平台相对接。其包含了数字档案馆以移动入口形式接入政务服务平台，为公众提供档案资源数字服务；数字档案馆与省级政务协同办公平台对接，助力政府内部数字档案应用。一方面，数字档案馆通过移动应用程序或微信小程序等形式接入政务服务平台，使得公众可以通过手机等移动设备查询档案信息，甚至在线申请档案的利用和获取服务。另一方面，政府内部的协同办公平台是提高政府工作效率和促进信息共享的重要工具，数字档案馆与此类平台的对接，可以实现档案资源的快速检索、共享和利用，支持政府工作人员在决策、规划、监管等工作中高效利用档案信息。
2.3 业务要求
2.3.1 数字档案资源建设
数字档案资源建设是档案工作融入数字政府建设的业务要求和实践基础。这一实践向度涉及档案资源数字化和档案资源收集整合两方面。在数字政府建设的目标指引下，数字档案资源建设的重要性日益凸显，其在支持政府决策科学化和社会治理精准化等方面发挥着不可替代的作用。档案部门需要紧跟数字政府的发展趋势，关注数字档案资源体系建设，继续加强“存量数字化、增量电子化”工作，为档案部门参与数字政府建设提供内容支撑。此外，数字政府强调用数据来决策、用数据来服务、用数据来创新[12]，因而整合和建立档案数字资源库、档案专题数据库和用户档案信息库，可以实现档案资源的集中存储、快速检索和便捷利用，为政府决策提供强有力的信息和数据支持[20]。
2.3.2 加强电子档案管理
加强电子档案管理是档案工作融入数字政府建设的业务要求和实践内容。当前，电子档案管理如何全面融入网络强国和数字中国建设进程，为提高数字政府建设水平贡献力量，已经成为摆在档案行业面前的一项重大时代课题[21]。从省级数字政府建设规划部署看，一方面，电子档案标准化管理是确保档案工作质量的重点。这对档案工作人员的专业技能、知识水平和专业素养提出较高要求。档案工作人员不仅需要掌握电子档案管理系统的操作方法，加强对电子档案生命周期管理的理解，还需要遵照相关制度标准开展档案工作，确保电子档案安全、合规和可用。另一方面，电子档案的收、管、存、用一体化管理是提高档案工作效率的关键。档案部门应当建立健全电子档案的归档、存储、检索和利用流程，确保电子档案从生成到销毁的每一个环节都能够得到规范和高效的管理。这要求档案部门采用先进的信息技术，如云计算、大数据和人工智能等，来优化电子档案管理流程，提高档案资源的利用效率和服务水平。
2.3.3 深化档案利用服务
深化档案利用服务是档案工作融入数字政府建设的业务要求和实践目的。这一实践向度不仅涉及档案共享服务平台或系统的建设，还包括档案跨区域利用的便利化以及通过档案资源开展多样化、个性化的服务。数字政府的治理目标是更好地为社会提供公共服务[10]，既要求服务泛在可及，也要求服务供给优质。档案服务是政府公共服务体系的重要组成部分，实现泛在可及和优质供给的档案服务是档案工作融入数字政府建设的题中应有之义。一方面，为了实现档案服务的泛在可及，特别是群众利用需求大、频率高的民生档案[22]，档案工作需要进一步通过与政务服务平台深度融合，促进档案跨区域利用，实现档案资源的远程利用。另一方面，为了实现档案服务的优质供给，政府相关部门通过建立“一企一档”“一人一档”“一林一档”等专题档案信息资源库，为政府部门对内业务交流和对外社会服务提供优质的档案信息资源。此外，这些专题档案信息资源库不仅记录了社会经济活动的详细情况，还为政府决策提供了重要的数据支持，有助于政府更好地理解和响应公众需求，增加优质公共服务供给。
2.3.4 保障电子档案安全
保障电子档案安全是档案工作融入数字政府建设的业务要求和实践支撑。这一实践向度包括电子档案认证和电子档案安全防护。安全可控是数字政府建设的基本原则之一，而档案作为国家重要的战略资源，确保其内容和系统的安全性是网络时代档案工作不可或缺的一部分。在档案工作融入数字政府建设的具体行动中，一是关注电子文件生命周期前端的安全防护，要求电子印章应用于电子文档，采用电子签名、时间戳等技术手段，保障电子文档的可信可用，推动政府内部公文办理高效便捷；二是关注电子文件生命周期后端的安全管护，档案部门采用传统备份管理方法的同时，也要构筑档案数据安全防护体系，包括但不限于采用数据加密、访问控制、入侵检测、病毒防护等措施，以确保电子档案在存储、传输和处理过程中的安全性和隐私性。
3 档案工作融入数字政府建设的实践路径启示
通过梳理档案工作融入数字政府建设的模型建构过程和对数字政府建设政策文本档案话语的深度解读，提出在数字政府建设背景下档案工作发展的实践路径。
3.1 重视档案业务建设内容，融入数字政府关键
省级地方政府主要以制度、技术和业务为三大抓手促进档案工作服务数字政府的建设和政府治理现代化的实现。结合编码过程中的参考点数量可知，省级地方政府明确数字档案资源建设、加强电子档案管理、深化档案利用服务和保障电子档案安全等业务要求是档案工作融入数字政府建设的重中之重。因此，在档案工作融入数字政府建设过程中，档案部门应当高度重视自身业务建设。
一方面，在数字政府建设过程中，作为数字政府管理工具和活动记录的电子文件大量产生，故主要负责保存政府机关原始记录的档案部门需要重点归集电子文件。另一方面，档案部门所存资源只有从模拟态转变为数字态乃至数据态，才能确保档案工作数字化转型成功，为数字政府机关决策提供便利。因此，在档案业务建设各项环节中，数字档案资源建设是现阶段档案工作融入数字政府建设的重心。例如，浙江省各级档案部门主动融入政府数字化转型，以服务“最多跑一次”改革为抓手，制定27万项行政权力事项子项文件归档范围和保管期限表，10万项子项完成归档参数配置，并于2019年预归档“最多跑一次”电子档案280万件，正式归档100万件，接收进馆29万件，共447 GB，为档案工作数字转型打好工作基础，助力数字政府建设[6]。
此外，各级各类档案部门应结合实际，因地制宜，在开展数字档案资源建设的同时，关注电子档案安全管理和利用服务，保障档案业务建设内容有序进行，稳步开展。例如，哈尔滨市将市政府办公区各部门和单位形成的档案进行数字化后导入市政府办公区数字档案集约管理服务平台，为市级领导、各单位提供档案数据查询检索、电子档案浏览借阅等利用服务[23]。
3.2 增强档案部门内外协同，对接数字政府需要
“协同”高度贯穿于各省数字政府建设政策文本内的档案话语之中，既要求各级档案部门之间的内部协同，也要求档案部门与政府部门、技术部门之间的外部协同。但在对接数字政府建设过程中，针对不同的内外部协同视角，档案工作的协同内容各有侧重。
从内部视角来看，档案工作协同内容主要是各档案部门之间的资源共享，目的是实现数字档案资源的跨区域利用。当前，数字政府建设要求深化数据高效共享。因此，为对接数字政府建设，档案部门应根据社会利用需求，通过共享平台建设、共享协议制定等手段，实现区域内部和区域之间的档案资源共享。例如，四川省档案馆和重庆市档案馆签署《关于四川省档案馆馆藏清代巴县衙门档案与重庆市档案馆馆藏部分民国档案数字资源共享协议》，对区域馆藏档案资源建设共建共享的新路径展开创造性尝试[24]。
从外部视角来看，档案工作协同内容侧重于档案部门与政府部门之间的技术协调，以实现档案系统与前端政务办公平台和后端政务服务平台对接。数字政府建设要求构建智能集约平台。作为维护党和国家真实历史面貌必不可少的档案部门，兼具机要性和开放性，对系统建设有着独特要求。因此，在开展数字政府平台建设过程中，档案工作人员需要与政府部门人员、技术人员等对接，明确档案系统建设要求，保障档案系统顺利接入政务平台，实现档案资源的可存可用。例如，苏州市相城区档案馆以区内档案资源总库为核心，以政务网、因特网平台为基础，实现了数字档案馆与原有个体工商登记业务系统平台的顺利转换，避免了同类系统另建，提升了公众企业办事效率[25]。
3.3 加快档案工作数字转型，紧跟数字政府趋势
省级地方政府在数字政府建设政策文本中针对的档案工作对象是数字档案或电子文档，不再关注传统纸质档案。因此，在建设数字政府的大格局下，对档案事业转型发展提出更高要求和更新标准，加快档案工作数字化转型，是档案工作围绕中心、服务大局的必然要求[26]，是档案工作顺应政府数字化转型浪潮的大势所趋。
首先，省级数字政府建设政策文本明确了档案工作融入数字政府建设的实践向度，也为档案工作数字化转型提供了内容指引。一是档案工作领导层要重视制度设计，通过建立健全档案制度标准，规范数字档案工作流程，促进档案工作数字化转型有序进行；二是档案部门应积极引入互联网、区块链、人工智能等数字技术，建立馆室一体化的电子档案管理系统，加快数字档案馆（室）建设和档案移动应用平台建设，为档案工作者提供安全高效的管理手段，为档案利用者提供良好的用户体验；三是档案资源和档案管理流程数字化，集中在档案资源建设、一体化管理、利用服务等方面。
其次，档案工作数字转型是一项复杂、系统的工程，涉及理念、制度、技术、资金、人才等各项要素。因此，为加快档案工作数字转型，还应重点关注以下几个方面：一是档案工作人员的数字理念思维培育。档案工作数字转型不仅包括档案资源数字化，还包括档案工作人员树立起数字化观念和思维，做到工作理念上的转变[27]，这就要求档案工作者要积极接纳数字技术，树立管理档案的数字化思维；二是档案工作人员的数字能力培养。通过线上线下培训提升在职档案工作人员的数字能力，或通过课程教育提升潜在档案工作人员的数字技能；三是专项资金投入。档案部门可借助政府和社会力量，形成档案工作数字转型的专项资金，将资金投入基础设施、平台系统、人才培养等方面。例如，河南省档案馆依据国家档案局《电子档案管理系统基本功能规定》，投入专项经费，拟建成电子文件预归档系统，细化电子档案管理配套制度，进一步加强数字政府建设[28]。
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【基金项目】国家社科基金青年项目“面向数字政府建设的数字档案资源优化配置研究”（项目编号：23CTQ033）。
【作者简介】唐长乐（1991—），男，汉族，浙江宁波人，上海大学文化遗产与信息管理学院讲师、硕士生导师，博士，研究方向：档案信息化、档案文化建设；常梦婷（1999—），女，汉族，河南濮阳人，上海大学文化遗产与信息管理学院硕士在读，研究方向：档案信息化、档案文化建设。
