新《档案法》视域下档案开放问题探讨

　　作者：杨娟

　　摘要：新修订的《中华人民共和国档案法》为新时期的档案工作提供了坚实的法治保障。作为最重要的基础性制度供给，该法律对档案开放提出一系列新理念新要求，为新发展阶段档案开放工作指明了前进方向。同时，《“十四五”全国档案事业发展规划》将加快推进档案开放作为重点任务之一，为做好新时代档案开放工作提供了根本遵循。立足新《档案法》视域，重点探讨该法律在档案开放规制方面的进步，以及档案开放工作面临的机遇与挑战，并剖析其中存在的突出问题，进一步提出相应的优化对策。

　　关键词：新《档案法》;档案开放;档案工作;档案治理

　　2020年6月20日，新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”）经中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过，于2021年1月1日起施行。新《档案法》将“档案开放”放在更突出的位置，提出了一系列新理念新要求，指明了新时期档案开放工作的具体方向。档案开放是档案信息资源开发利用、服务社会的重要途径，对于传承历史文化、服务经济社会发展具有重要意义[1]。2021年6月，《“十四五”全国档案事业发展规划》正式发布，再次强调加快推进档案开放，提出要提升档案利用服务能力，鼓励有条件的综合档案馆向社会公众全年开放或延长开放时间。档案开放已成为新时代档案事业发展的重要任务和目标导向[2]。在新《档案法》和《“十四五”全国档案事业发展规划》实施的大背景下，文章系统梳理新《档案法》在档案开放的规制方面的进步，分析档案开放面临的突出问题，探索档案开放的优化路径，一方面可为档案开放理论研究注入新动力，另一方面也可为档案开放实践工作提供新思路。这既是贯彻新《档案法》精神的具体体现，又是保障新时期档案开放工作高质量开展及推动档案事业创新发展的必然要求。

　　1  新《档案法》在档案开放规制方面的进步性分析

　　1.1 突破传统档案工作理念

　　长期以来受“重藏轻用”思想与观念的影响，我国档案工作存在开放意识不强、开放力度不够等问题。而新《档案法》在档案开放领域新增了一系列授权性和鼓励性规定，从立法层面为扩大档案开放打开了新空间。一方面，新《档案法》鼓励档案馆“不断完善利用规则，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平，积极为档案的利用创造条件，简化手续，提供便利”。另一方面，新《档案法》鼓励档案馆在特定价值取向下，通过多种方式开发馆藏档案。这些规定都冲破了传统档案工作理念的桎梏，凸显出新时代加强档案开放利用的鲜明导向。新《档案法》还从多个角度阐明了档案的社会教育功能，进一步彰显了档案在传承历史文化、弘扬主旋律、凝聚社会共识等方面的独特作用。例如，提出“国家鼓励档案馆开发利用馆藏档案，通过开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等活动，进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育”，支持档案馆发挥爱国主义教育基地作用等，充分彰显了新时代档案工作服务大局、贴近民生、富有温度的时代特征。

　　1.2 完善档案开放利用机制

　　新《档案法》在完善档案开放利用机制方面多点发力，进一步健全了档案开放的制度规范。在开放主体方面，新《档案法》明确将国外组织和个人纳入已开放档案可利用的对象范围，体现了开放档案利用的广泛性和包容性。在审核主体责任方面，新《档案法》规定由档案馆会同档案形成单位或移交单位共同承担馆藏档案的开放审核。这有利于充分发挥档案形成单位在内容识别、价值判断等方面的独特优势。

　　新《档案法》细化了档案开放的种类，明确档案主管部门可根据保护档案完整性与安全性的要求，制定档案开放的具体办法，规定对不同时期、不同载体的档案实行分级分类管理制度。同时，该法律还提出“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用”，为数字时代档案资源的集成与共享提供了法律依据。

　　新《档案法》增加了档案开放利用的法律责任和行政救济条款，规定档案馆不依法开放档案的，由档案主管部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。同时，明确单位和个人可就档案馆不依法开放档案的行为，向档案主管部门投诉。此类规定不仅有利于督促档案馆履行法定义务，还能切实保障公民合法利用档案的权利。

　　1.3 明确档案开放利用重心

　　对新《档案法》有关条款的统计分析可以看出，新《档案法》在加强档案开放利用规制方面主要体现在两个方面：一是突出了公民依法利用档案的权利，并配套建立了相应的救济渠道；二是鼓励支持档案馆开发利用馆藏档案，通过多种方式服务社会。这表明新《档案法》在档案开放利用的规制方面具备明确的价值取向和工作重心。

　　从公民利用档案权利保障来看，新《档案法》不仅扩大了已开放档案的利用主体范围，还明确了档案馆应当为档案查询和利用提供必要的场所和设施，充分彰显了“以人民为中心”的立法理念。从档案馆开发馆藏的角度来看，新《档案法》鼓励档案馆依托馆藏档案开展编研、展览、宣传等活动，并在价值取向方面作出明确规定，即“增强文化自信，弘扬社会主义核心价值观，传承中华优秀传统文化”，深刻体现了新时代档案工作所肩负的使命担当。

　　2  新《档案法》视域下档案开放面临的问题

　　2.1 法规层面

　　尽管新《档案法》对档案开放作出了原则性规定，但要全面推进档案开放工作，还需要细化和补充与之相适应的行政法规。当前，一些现行的行政法规和部门规章已明显滞后于新《档案法》的要求[3]。档案开放配套的审核办法也尚不健全。新《档案法》虽明确了档案开放审核主体的法律责任，但对具体如何开展审核、采取何种审核标准等问题缺乏可操作的规范。各级档案主管部门普遍尚未制定档案开放的负面清单，容易出现对档案开放把关不严或过度控制的问题。同时，档案开放审核涉及多个部门，如何协调不同主体之间的权责关系，统筹推进“会审”工作，也是当下亟待破解的难题[4]。

　　2.2 安全层面

　　在大数据时代背景下，档案数据资源日益成为档案开放利用的重要对象和手段。但档案开放数据如果管理使用不当，可能引发一系列科学伦理问题。例如，医疗健康档案数据的不恰当使用可能会对患者造成伤害，引发数据污染和伦理风险。在互联网传播语境下，公开档案也可能成为谣言和阴谋论滋生的温床。这就要求档案部门在推进档案开放的同时，必须高度重视档案数据安全问题和伦理风险防范。个人隐私和知识产权保护是档案开放必须着力解决的又一重难点问题。档案中往往大量涉及个人隐私，如何在扩大社会公众知情权和保护公民个人隐私之间取得平衡，是一个难题。新《档案法》虽明确档案利用不得危及国家安全、公共安全、经济安全和公民个人隐私，但对个人信息的脱敏处理、档案中的著作权保护等问题尚缺乏明确的法律依据，现有相关规定也难以完全适应档案开放工作的需要，个人隐私和知识产权的保护还有待加强。

　　2.3 标准层面

　　当前，档案开放审核标准不统一、较粗略的问题较为突出，直接影响档案开放的广度和深度。由于缺乏科学细致的审核标准，各级档案部门在实际工作中往往难以准确把握政策界限，可能只会简单套用保密标准，容易出现同一内容不同馆审核结果不一致的现象。这种宽严不一的做法不仅会影响公众获取档案信息的公平性，还不利于档案开放工作的规范化、制度化。

　　此外，档案解密与开放工作的衔接还不够顺畅。一方面，部分档案虽已解密，但并未及时向社会开放；另一方面，保密期限、封闭期限、保管期限等方面的差异，客观上加大了档案解密与开放工作的难度。尤其是同时涉及提前解密和到期解密的档案，缺乏统一的解密审核和划控标准，容易出现工作脱节、效率低下等问题。如何在现有法律框架下，理顺档案解密与开放的关系，做到及时解密、依法开放，也是档案部门要面对的一大挑战。

　　3  新《档案法》视域下档案开放的优化路径

　　3.1 法规层面：完善相关法规，健全法治环境

　　法治是推进档案事业现代化的重要保障。当前，档案开放工作要以新《档案法》为统领，加快推进档案法律法规立改废释工作，系统完善档案法规制度体系。一要加快修订相关行政法规，细化操作流程，明确责任主体，为档案开放依法有序进行提供制度遵循。二要制定档案开放管理办法，从制度层面厘清档案开放审核各主体的权责边界，规范审核行为，建立负面清单制度，做到有法必依、执法必严、违法必究。三要注重档案法规政策的宣传普及，加大培训力度，提高档案工作者运用法治思维和法治方式推动工作的能力水平。四要强化档案执法检查，建立信息公开、举报投诉、失信惩戒等配套机制，压实档案开放主体责任，不断优化档案开放的法治环境。

　　3.2 技术层面：善用新兴技术，筑牢安全边界

　　要充分运用现代信息技术，加快推进档案开放数字化转型，筑牢档案开放的安全防线。一要加强档案数字化建设，结合实际需求制定数字档案开放技术规范，依托大数据、人工智能等新兴技术，创新档案开放利用模式，为公众提供更加丰富多元、便捷高效的数字档案服务。二要高度重视档案数据安全，制定科学的档案数字资源管理政策，在开放利用中做好脱敏处理，保护个人隐私和知识产权[5]。三要强化档案数据伦理建设，在扩大开放的同时，加强对档案开放数据采集、加工、传播等环节的伦理审查。四要建立健全网络安全等级保护、数据分类分级、灾难备份等制度，提升突发事件应急处置能力，为档案的开放工作筑牢安全屏障。

　　3.3 标准层面：制定审核标准，完善流程衔接

　　统一开放审核标准是规范档案开放工作的关键一环。要加紧制定全国统一、科学细致的档案开放审核标准，并根据实践需要进行动态优化。一要加强调查研究，准确把握不同载体、不同时期档案的特点和规律，分类制定开放审核导则，明确开放审核的原则、内容、程序、方法等，为各地有针对性地制定其实施细则提供范本。二要重视开放审核的科学性、规范性和可操作性，建立健全鉴定结果复核、年度抽检、责任追究等工作机制，切实提高档案开放质量。三要统筹兼顾，加强档案解密与开放之间的衔接，优化解密审核和开放审核工作流程，不断提高档案工作效能。

　　3.4 需求层面：立足社会需求，创新呈现形式

　　满足人民群众在档案信息获取方面的需求，是新时期档案开放工作的出发点和落脚点。要坚持以人民为中心，聚焦人民群众所需所盼，创新拓展档案开放的内容和形式。一要建立健全档案开放的需求征集、满意度评估机制，准确把握不同群体的差异化需求。二要拓宽档案开放的主题内容，除涉及政治、经济、文化等领域外，应加大对民生、科技、生态等领域档案的开放力度。三要创新档案开放的呈现方式，综合运用线上服务、实体展览、互动体验等多种形式，增强档案开放的吸引力和感染力。四要加强重大主题档案的发掘整理编研，精心策划推出有关档案文化的精品力作，传播主流价值，引领社会风尚。

　　3.5 能力层面：提升档案素养，营造良好环境

　　公众档案意识和档案素养的提升，是构建良性互动的档案开放生态的重要基础。一要拓展档案宣传教育渠道，充分利用各类媒体平台，生动鲜活地讲好档案故事，提高社会各界对档案的认知度和亲和力。二要常态化开展国家档案宣传日、国际档案日等主题活动，面向青少年等重点人群广泛普及档案知识，让档案知识进校园、进社区、进机关。三要强化公民的档案权利义务意识，引导社会公众珍惜档案、爱护档案，自觉维护档案的完整与安全，营造全社会共同参与档案保护利用的良好氛围。四要加强对档案开放工作人员的教育培训，提升其服务意识和业务能力，打造一支政治过硬、本领高强的高素质专业化档案开放工作队伍。

　　4  结语

　　在建设中国特色社会主义现代化的新征程中，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，以高质量档案开放助推高质量发展。要以新《档案法》为统领，进一步健全档案开放政策法规，加快档案开放的数字化转型，完善档案开放标准规范，优化档案开放服务供给，提升全民档案意识素养，努力实现档案开放工作的科学化、规范化、精细化、智能化水平，为满足人民日益增长的美好生活需要、促进国家治理体系和治理能力现代化贡献档案力量。

　　参考文献

　　[1]黄孟苏.档案开放审核协同机制:理论阐释与构建路径[J/OL].档案学通讯,1-13[2024-10-15].https://doi.org/10.16113/j.cnki.daxtx.20240910.001.

　　[2]姚静,加小双,张渼婕.档案开放审核等相关概念的梳理与辨析[J].山西档案,2024(2):18-25,42.

　　[3]肖秋会,王玉,张博闻.档案开放审核自由裁量权控制机制研究[J].档案学研究,2023(6):61-68.

　　[4]蒋云飞.论档案开放审核尽职免责制度的构建[J].档案天地,2023(12):40-43.

　　[5]王芳,刘晓含.档案开放中的个人信息保护:基于六部省级档案地方性法规的分析[J].北京档案,2024(2):47-50.

　　【作者简介】杨娟（1979—），女，汉族，湖北襄阳人，周口职业技术学院副教授，硕士，研究方向：民商法、经济法。