发布时间:2024-01-22 14:15:52被阅览数:356 次信息来源：《中国档案》
文/张健 王志成
近年来，随着立案登记制改革的不断深化，群众的诉权得到了充分保障。与此同时，在司法实践中，档案开放滥诉现象也愈发突出。实践中部分申请人因档案部门档案开放工作无法满足于自身需要，遂出于泄愤、报复或其他不正当目的反复起诉档案部门，从而造成档案开放领域的滥诉现象突出。对此，笔者以中国裁判文书网中的187份司法案例为样本，对档案开放滥诉现象进行界定，继而深究档案开放申请人滥用诉讼权利的原因，最后从立法、司法、执法、普法层面探索档案开放滥诉的治理机制。
档案开放滥诉的界定
1.当事人大量反复提起诉讼，理由完全相同或高度雷同
研究发现，符合档案开放滥诉的形式要件具有以下特征：一是当事人提起的行政诉讼次数众多；二是当事人每次提起诉讼的理由都完全相同或高度雷同。例如在胡某、杭州市档案局、浙江省档案局一审行政裁定案件[案号：（2020）浙0105行初4号]中，一方面，胡某以政府信息公开为由将杭州市档案局、浙江省档案局等多家单位反复诉至法院，经查证，杭州市中级人民法院共作出了23份相关裁定，法院认定胡某以远超正常情况的频率和数量提起行政诉讼；另一方面，在这一系列案件中，胡某都以各行政机关不履行职责，不按规定公开政府信息为由向法院起诉，形成了大量同类诉讼。因此，法院最终认定这一系列诉讼案件中没有实质的行政争议，只有大量重复杂沓的言辞纠缠。此种利用政府信息公开申请、履责申请的行为进行缠讼，制造出大量行政诉讼案件的行为，不解决实质争议，空耗司法资源，属于典型的滥用诉权。
2.明显缺乏正当的诉讼利益及诉讼必要性
如果将当事人是否大量反复提起诉讼作为判定档案开放滥诉的形式要件，那么当事人是否具有提起诉讼的利益及必要性就是实质要件。具体而言，考察当事人是否具备诉讼的利益，需要发掘档案开放诉讼的具体内容以及其背后的隐藏利益，进而判断其诉讼目的是否具有正当性。如果当事人提起大量行政诉讼的目的是谋取不正当利益、宣泄情绪、制造社会效果，那么大致可以判定当事人明显缺乏正当的诉讼利益。此外，判断当事人是否构成滥诉还需要考察其是否具备诉讼的必要性，若是能以政府信息公开的方式解决当事人的问题，或是在得到明确答复的情况下，还要以周而复始的诉讼方式缠扰档案部门显然不具有必要性。以赵某某、长沙市天心区史志档案局再审审查与审判监督案件[案号：（2019）湘行申98号]为例，一方面，法院查明赵某某反复起诉的目的其实是为了获得更多的拆迁利益，为了达到此目的，赵某某向天心区档案局申请开放北部棚户区改造项目的相关档案，天心区档案局拒绝其申请后，赵某某反复将天心区档案局诉诸法院；另一方面，法院还查明，赵某某在起诉天心区档案局之前，就曾要求天心区政府公开征收房屋拆迁及其补偿补助费用发放使用情况，在得到明确答复且明知不可能获取到相关信息后将目光转移到天心区档案局，由此引发了一系列纷争，这种为了个人利益，不惜浪费司法资源的行为显然不具备档案开放诉讼的必要性。
3.将诉讼作为施加压力的手段
若档案开放申请人将诉讼作为向档案部门施加压力的唯一或重要手段时，申请档案开放的异化现象就会凸显，也必然会加剧档案开放领域的滥诉现象。研究发现，在立案登记制度实施以来，档案开放领域内的滥诉现象日益增多，申请者们纷至沓来，在有其他途径或方式解决其纠纷的情况下，不惜浪费有限的司法资源，将诉讼作为其向档案部门施加压力以实现自己不正当目的的工具或手段。以孙某某与江苏省南通市港闸区档案馆政府信息公开案件［案号：（2015）东行初字第00070号］为例，孙某某对其与他人拆迁纠纷不通过正当途径解决，而是一味向港闸区档案馆申请政府信息公开并提起行政诉讼。孙某某多次申请政府信息公开及提起诉讼的目的在于向政府及有关部门施加压力，以引起对其拆迁补偿安置问题的重视和解决。其行为系对政府信息公开申请权利及诉权的滥用，导致有限的行政资源和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡。
4.明知诉讼不会得到支持仍反复起诉
档案开放申请者明知自己提起的诉讼得不到法院的支持仍然反复起诉，明显是出于报复、宣泄个人情感甚至获取非法利益的目的，应当被视为对诉权的滥用。在范某某与江苏省常州市档案局、常州市人民政府不履行法定职责案件［案号：（2020）苏04行终161号］中，范某某向常州市政府申请政府信息公开，在得到明确回复，获知应向常州市档案馆查询相关存档文件后，仍向市档案局两次申请公开相关文件，在明知不可为而为之的情况下先后提起行政复议和诉讼，而非向常州市档案馆查询相关信息。结合以上事实，法院查明范某某复议、诉讼的目的并非获取相关信息，而是为了宣泄情绪，报复政府从而获取非法利益。显然，这种滥用诉讼权利，将上诉权作为谋取不当利益的工具，对该不具有诉的正当利益的行为，法律不予以保护。
档案开放滥诉的诱因分析
1.立案登记制被个别申请人利用，导致档案开放滥诉现象突出
立案登记制的初衷是为了保障人民群众的起诉权，但现实中这一制度成为个别人滥诉、缠诉的法律依据，在实践中存在起诉人利用立案登记制滥诉等损害人民法院立案公共司法秩序的情况。笔者发现，在187份样本案例中，2015年立案登记制实施以前，仅有11起案件；立案登记制实施以后，档案开放的案件达到了176件，占据样本案件总数的94.1%。大量案件表明，档案开放申请者在立案登记制实施以前，大多通过多次信访、投诉等方式向档案部门施压，但是在立案登记制实施的背景下，这些申请者将以往积压的不符合立案条件的案件纷纷递交给法院，甚至反复起诉档案部门，造成档案开放滥诉现象。这种滥用诉权的行为挤占司法资源，严重影响了其他公民、法人和组织诉权的正常行使，损害了司法权威，阻碍了法治进步。以谢某某、杭州市档案局再审审查与审判监督行政案件[案号：（2019）浙行申976号]为例，在立案登记制全面实施以前，谢某某曾多次以信访、投诉等方式向浙江省档案局和杭州市档案局提出申请，立案登记制实施以后，短短三年，一度产生4起起诉杭州市档案局的案件。如果法院对于档案申请者的起诉不加区别地一律登记立案，档案开放的案件全部进入审理程序甚至实体裁判程序，那么本就“案多人少”的法院就可能无法进行高效率、高水平、高质量的司法审判，这将导致真正需要司法救济的公民在权利受损时无法及时得到救济，最终影响我国整体的司法进程。
2.行政诉讼缴纳费用与诉讼期待利益严重失衡，导致档案开放申请人滥诉的意愿较高
研究发现，有的档案开放申请者们千方百计寻求使得财产性利益最大化的档案信息，若寻求不得，便以档案部门未尽职尽责、对档案保管不利或提供的查询利用服务不满足申请者需要为由不断以滥诉的方式缠扰档案部门。归根结底，面对动辄百千万的财产利益，区区50元的行政诉讼费用显得不值一提，即使当事人败诉，也不会觉得可惜，毕竟胜诉后获得的可期待利益已经远远超过了诉讼费用，因此，当事人才会一而再、再而三地缠诉档案部门。例如在李某某、湖南省档案局二审行政案件［案号：（2019）湘01行终930号］中，原审法院查明，李某某不满拆迁、土地征收补偿费用低于心理预期价值，面对高昂的补偿费用，李某某想到向湖南省档案局提出申请，要求公开拆迁补偿费、土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地面附着物设施补偿费、拆迁补偿协议及补偿项目与银行款项支出凭证明细文件信息，以此滋扰湖南省档案局，迫使相关部门满足其利益期待。
3.当事人申请档案开放的门槛较低
我国对于申请者申请档案开放规定，个人可以持有相关部门的合法证明，向档案部门申请开放利用已经符合开放条件的档案。档案开放的申请者一般只需要持有有关部门的合法证明或根据必要且正当的工作需求即可向档案部门申请档案开放。部分申请人恶意曲解了申请档案开放的真实意义，在持有相关证明或者个人需求向档案馆申请开放利用档案，档案馆拒绝其申请后，不仅多次提起行政复议，还利用立案登记制反复向法院起诉，已然形成了档案开放领域内的滥诉现象。以袁某某诉上海市虹口区档案馆、上海市档案局案件［案号：（2017）沪行申604号］为例，袁利明持上海市虹口区人民政府四川北路街道办事处介绍信，向上海市虹口区档案馆申请阅览利用未公开的动迁档案，虹口区档案馆以档案形成保管期限未届满拒绝其申请，袁某某不服，向上海市档案局申请行政复议，在未得到满意答复后，将虹口区档案馆、上海市档案局共同诉至法院。
4.档案开放工作释法、普法功能缺位
档案开放工作中释法、普法功能的严重缺位在一定程度上会诱发档案开放滥诉。在上述袁某某案件中，纵观其申请档案开放和行政、司法救济的过程，经历了申请档案开放—申请行政复议—再次申请行政复议—提起行政诉讼—申请审判监督程序的漫长历程。在这一过程中，虽说袁某某有恶意诉讼的嫌疑，但是根据第一次行政复议的结果可以得知，虹口区档案馆也的确没有尽到告知其未达保管期限、不予公开的义务，也未提供相关法律依据。在提供档案开放利用的过程中，档案馆工作人员或许对档案开放工作了如指掌，但是对于档案开放工作的相关法律法规的掌握还并不娴熟，更不会耐心地向档案开放申请者解释或普及档案开放的相关法律法规。因此，档案开放申请者在档案部门拒绝向其提供档案开放利用服务且无法为其提供相关法律依据的情况下，加剧了对档案部门的不信任，最终演化成为档案开放申请者走上档案开放滥诉这条道路的另一诱因。
档案开放滥诉的治理机制
1.建立滥用诉权的识别标准，规制档案滥诉现象
在诉讼制度上建立滥用诉权的识别标准从而规制档案滥诉现象是从根本上解决滥诉问题的方法。制度内容包括两部分：其一是滥诉的识别，即判定诉讼行为属于滥诉的标准。正如前文所提到的，以下几种情形可以作为档案开放领域内滥诉的判断标准：（1）明显缺乏正当的诉讼利益及必要性；（2）大量反复提起申请或诉讼，理由完全相同或高度雷同；（3）将诉讼作为向档案部门施加压力的手段；（4）明知诉讼不会得到支持仍反复起诉。同时，可以将（1）作为构成滥诉的形式要件，将（2）（3）（4）作为实质要件，只要档案开放申请者的诉讼行为符合形式要件和实质要件，那么该申请者就构成滥诉。其二是针对滥诉采取规制的法律手段。一旦申请者的诉讼行为被界定为滥诉行为，那么法院可以采取相应的规制措施，正确引导档案开放申请者依法行使诉权，禁止其提起相同或类似的诉讼，依法制止申请人滥用诉权、恶意诉讼、无理缠诉等行为。
2.提高滥诉成本，启动档案开放滥诉惩戒机制
收取适当的诉讼费用，一方面可以减少法院开支，一定程度上保护公民的合法权益；另一方面，诉讼费用通常由败诉方承担，在成本效益的角度出发，一定程度上又减少了公民滥诉诉权进行缠诉的可能。在档案开放领域，申请者们正是基于行政诉讼费用畸低于可期待利益，便以滥诉的方式缠扰档案部门，可见适当提高档案开放滥诉的成本，启动档案开放滥诉惩戒机制是解决档案开放领域滥诉的重要方式。笔者认为，应根据档案开放诉讼的具体实践，创制专门的诉讼费用制度，一是借助信息化办案平台，在实现对行为人识别和标记的基础上，综合考虑当事人胜诉后的可期待利益和申请的损失赔偿金额，阶梯式收取诉讼费用，切实提高滥诉行为人的诉讼成本。二是丰富诉讼费的实质内容，探索律师费转付、诉讼费用合理分担、赔偿无过错方诉前调解额外支出等新型承担方式等。例如，在法院认定档案开放申请者的诉讼行为为滥诉时，档案部门因应诉产生的交通费、食宿费、律师代理费等都可以裁定由滥诉的申请人承担。三是创新档案开放滥诉惩罚机制，对于长期、反复提起诉讼，严重扰乱档案部门履行公共服务职能的，人民法院不予立案并对申请人进行劝告。对于涉嫌滥诉且不听劝告的申请人，通过法院诚信系统予以公布，严厉整治档案开放领域内的滥诉现象。
3.适当提高档案开放的申请门槛
档案开放滥诉现象的产生很大程度上源于档案开放的申请门槛过低，随着我国档案开放步伐加快、档案开放范围扩大的趋势越来越明显，与之配套的申请门槛也随之降低。据此，档案开放申请者出于各种目的纷纷请求档案部门开放相关档案，一旦档案部门拒绝其申请，申请者就会选择投诉甚至将其诉至法院。因此，目前亟待合理科学的档案开放申请机制解决滥诉的难题。一方面，对于依职权主动开放的档案，档案管理人员应对馆藏期满的档案进行鉴定，符合开放与利用条件的档案拟制目录，若申请者需要查询或利用相关档案时，管理人员审查其相关证明和使用目的再依职权进行开放，对于不符合开放条件的档案，提前拟制不予开放的清单，并附上明确的理由。另一方面，针对依申请被动开放的档案，档案部门开通网络预约申请开放的渠道，让申请者提前出具有关部门的合法证明或让申请者签署因经济建设、国防建设、科学科研等工作需要申请未开放档案的保证书。与此同时，通过制定配套立法，完善档案开放领域的救济途径。对受理投诉的档案部门的受理期限、级别、处理期限和对投诉处理结果不服的救济问题进行明确规定。在申请者诉至法院之前在源头解决档案开放的纠纷问题，例如，可以继续细化并完善《中华人民共和国档案法》第四十六条中涉及的举报制度。立法时应当对接到举报的部门的处理时限、程序以及对处理结果不满的救济方式等问题进行详细规定，以提高举报制度的有效性。
4.加强档案开放工作的释法、普法功能
实证研究表明，许多档案开放滥诉案件中，档案开放工作的释法、普法功能严重缺失加剧了档案开放滥诉的现象。因此，档案部门应当充分了解相关法律，在维护公共利益和满足档案开放申请者的需求之间寻求平衡点。鉴于此，在申请者们申请档案开放利用的过程中，档案部门不仅需要向申请者们宣传一些档案开放利用的专业知识，还应当普及档案工作的法律法规。在增强档案开放申请者对档案开放工作的了解和信任的基础上，进一步提高档案工作的服务质量，使得档案开放工作更具有温度、更具有人文关怀。总而言之，如何在档案开放工作中更加充分、更有温度、更具效率地释法、普法，在根源上减少档案部门讼累，降低行政、司法成本，这仍然是档案界值得思考和完善的问题。
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作者单位：江苏大学法学院
责任编辑：周拯民
