档案治理视域下的档案制度体系的内涵与功能

　　作者：宋晶晶

　　摘要： 档案治理是国家治理的组成部分， 制度建设是档案治理的核心要义。 研究从学理上对档案制度体系的内涵和功能进行了研究， 指出档案制度体系是依据档案工作的实际， 以党的全面领导为根本， 形成的覆盖档案事业发展全领域、 全过程和全维度的各项制度， 各项制度之间相互联系、 相互支撑、 相互贯通形成全方位的制度系统， 具有系统性、 层次性、 稳定性和动态性等特征。 同时， 制度体系还具有自 身特有的属性和功能， 档案制度体系有利于为档案治理主体提供行动依据、 规制治理行为， 具有治理功能、 协调功能、 奖惩功能、 回应功能和载体功能。

　　关键词： 档案治理； 档案制度； 制度体系； 治理理念； 治理效能； 高质量发展

　　1 引言

　　党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》[1] ， 指出要推进国家治理现代化， 构建系统完备、 科学规范、 运行有效的制度体系， 表明国家治理体系与制度体系息息相关。 《“十四五” 全国档案事业发展规划》 提出由“三个体系” 建设向“四个体系”建设转型， 推动档案治理体系构建， 明确提出要进行档案制度规范工程建设， 完善档案法规制度体系、 档案标准体系等， 为实现档案治理体系构建提供了行动指南， 体现了国家层面推动档案治理体系构建的实践指向， 并彰显出档案制度建设的紧迫性和重要性。[2] 档案制度体系是档案事业发展的重要制度遵循， 是档案治理体系构建的核心内容， 将党领导档案事业发展的原则、 方式等转化为制度实践， 有利于促进档案治理体系的优势转化为档案治理的效能， 这个转化过程的基础在于形成完善的档案制度体系。 徐拥军指出， 档案治理体系是管理档案事务的制度体系， 是对各方面档案治理体制机制的总概括， 内蕴着为什么治理、 谁治理、 如何治理等深层逻辑。[3] 常大伟认为， 档案制度是档案事业高质量发展理念的载体及表现， 要推动档案事业发展就要构建现代制度体系。[4] 宋晶晶等对国家治理视域下的档案制度建设演变机理、 趋势及建设策略等进行了研究。[5, 6] 王强以中石油企业为例对企业档案制度体系建设进行了研究， 指出企业档案制度体系是实现企业治理及档案治理现代化的必然要求。[7]质言之， 目前学者认为档案治理体系与档案制度体系紧密相关， 王强对企业档案制度体系建设进行了深入研究， 但是对于档案制度体系的内涵、 具有哪些制度功能这些问题还不明晰。 鉴于此， 本研究对档案制度体系的基本内涵、 功能作用等方面进行探究， 主要包括： 档案制度体系的基本内涵是什么、 档案制度体系的功能作用包含哪些等， 以期推动档案制度体系的相关研究。

　　2 我国档案制度体系的基本内涵

　　档案制度是在一定的时代背景下形成的与档案事务相关的体系安排及特定成员在档案事务中共同遵守的行为规则。[8] 制度体系是相关制度得到体系化的结合以及不同制度发挥作用， 并互相支撑的体系。[9] 在制度体系中， 不同制度单元、 层级之间既相互联系又相互支撑， 保障制度功能的发挥， 为档案治理提供制度依据。[10] 因此， 档案制度体系是依据档案工作的实际， 以党的全面领导为根本， 形成的覆盖档案事业发展全领域、 全过程和全维度的各项制度， 各项制度之间相互联系、 相互支撑、 相互贯通形成全方位的制度系统。 档案治理是一项系统工程， 作为档案治理的重要制度依据， 档案制度体系是构成现代档案治理体系的核心要义。 这就要求遵循档案治理的过程和规律， 继续优化现有的单项制度， 注重重点制度制定， 处理好新旧制度之间的衔接， 实现制度体系的全面覆盖， 以及档案制度体系与政治、 经济、 文化等领域形成联动关系。 同时还要注重引导多元主体参与，确保档案制度体系的系统性、 协同性等。

　　具体而言， 其基本内涵包含以下意蕴： 首先， 我国档案制度体系具有系统性特征。 档案制度体系是由各项制度构成的一个制度体系， 应当全方位覆盖档案事业的各个方面和各个环节， 相关制度完整齐备同时各项制度之间相互联系、相互影响、 相互支撑， 形成体系化的有机整体。 因此， 要着眼制度体系的体系性， 加强对档案制度体系的整体认知。其次， 档案制度体系具有层次性， 即遵循一定的逻辑结构、价值结构和层次结构， 内部层次分明， 运行有序。 复次， 档案制度体系具有协调性特征。 即制度体系中的各个制度之间相互协调， 不存在相互抵牾的情况， 发挥制度体系的整体功能。[11] 再次， 制度具有稳定性， 制度体系的稳定性在于通过建立一个互动的稳定结构减少不确定性。[12] 档案事业是在党的领导下， 国家档案局的统筹规划下， 通过艰辛探索建立起来的， 是具有中国特色的、 适合我国国情、 契合档案事业客观规律的。 虽然国家在不同的发展阶段及不同的时代背景下， 会采用不同的制度建设策略， 但是制度体系的内在结构本质应当是稳定的， 保持档案制度体系结构的稳定性和延续性。 最后， 制度体系的动态性。 制度体系的动态性是应对制度变化的内部与外部环境的升级换代， 通过对制度数量和质量的提升， 推动制度体系的完善。[13] 稳定的制度体系是基础， 而制度的动态性可以推动制度体系不断优化， 在动态下保持自身有序性的稳定。[14]

　　总之， 档案制度体系是推动我国档案事业发展在各方面形成的一整套更加成熟、 更加定型的制度的标志性成果， 以更加成熟定型的档案制度体系， 推动档案治理现代化。

　　3 我国档案制度体系的基本功能

　　档案制度体系是复合体， 而非单一体， 涉及多个层面、多个层级， 包含多种要素、 多项内容， 制度之间相互联系相互作用， 共同保证制度功能的发挥， 要解决的并非某一方面的问题， 而是事关根本、 事关全局、 事关长远的问题。 档案制度体系是档案治理工作的重要制度依据， 制度体系自身还有其特有的功能， 是治理理念、 技术工具、 治理机制等所无法替代的。[15] 档案制度体系有利于为档案治理主体提供行动依据、 规制档案治理的行为， 具有治理功能、 协调功能、 载体功能等。

　　3. 1 治理功能

　　档案制度体系涵盖了档案事业各领域各方面的制度规范， 具有较强的规制能力， 是一套整体性、 系统化、 覆盖性的制度规范体系。 所谓治理功能， 主要体现为在档案工作中运用制度进行治理， 档案制度为档案治理工作的展开提供治理依据， 治理功能是档案制度体系的核心功能。治理功能最主要的表现是通过对治理主体、 治理行为、 治理过程的规制， 形塑治理秩序， 形成治理格局。[16] 在档案事业发展中， 制度为档案治理主体提供了制度依据， 多元治理主体在参与档案治理的过程中， 通过对各种资源的有效调度和协调， 规范档案工作中的权责关系， 推动档案事业朝着平衡有序的方向运行。 同时， 还要健全并完善档案制度体系， 使制度体系更加成熟、 巩固和定型， 将国家治理的先进理念和成功经验转化为成熟、 定型的制度， 对档案工作中的有益经验进行总结和升华， 进一步在档案领域贯彻执行， 才能促进制度建设更加稳定有效。 档案制度体系为档案治理提供机制性保障， 档案治理为档案制度体系提供需要进一步优化的目标与方向。[17] 同时， 由于法治是最可靠、 最稳定的治理， 也是档案治理体系构建中的重要价值取向， 亦是档案制度体系建设的根本价值遵循， 要坚持依法治理， 发挥法治的规范、保障作用。[18] 同时要推动档案依法治理的制度运行模式， 促进档案权力配置、 权力运行、 权力监督等的法治化， 为档案治理现代化提供制度支撑，[19] 推动档案工作向制度化、 规范化和科学化的方向发展， 为档案事业发展夯实制度根基。

　　3. 2 协调功能

　　协调功能是档案制度体系的基本功能。 完善的档案制度体系还具有较强的包容性， 能够协调多元主体之间的关系， 调节多元利益诉求。 首先， 档案治理中很重要的是对治理主体权利及利益的协调， 这就需要通过制度确立相应的权利结构体系协调多元主体的利益， 通过保障多元主体参与治理的权利和义务， 进而实现其利益平衡与协调。 制度是保障多元主体参与的根本措施， 具体来说， 就是多元治理主体可以运用拥有的各项权利保障自身的利益， 也在一定程度上提醒国家权力的行使不能逾越权力的法定界限。[20]其次， 当多元主体之间面临冲突和利益关系时， 就需要一定的规范和准则， 使利益矛盾和关系冲突在制度框架内， 从而变对立为对话， 变冲突为合作， 促进个体利益和公共利益实现统一， 调节和完善多元主体之间的关系， 形成多元主体参与的治理格局。 完善档案制度体系有助于协调多元主体之间的关系， 整合多元主体的利益诉求。 特别是对于档案治理而言， 是一个多主体多要素多环节的复杂系统， 制度体系的协调功能就显得更为重要。 最后， 档案治理主体之间要建立协调的关系， 就需要档案制度体系来厘定和规范， 如政府、 企业之间的关系， 中央与地方之间的职能界定等。 制度是一种抽象的、 确定的和普遍的行为规范， 制度的这种稳定功能对维护治理秩序具有重要作用。 对于档案治理而言， 需要基于制度的稳定性， 引导治理主体有序参与， 促使治理行为更为规范， 治理过程更加科学。

　　3. 3 奖惩功能

　　随着档案治理的提出， 对多元治理主体的吸纳、 激励能力有强烈的现实需要， 档案制度体系是一个整体性系统， 全方位保障了对全社会的嵌入与渗透能力、 对全社会的吸纳与整合能力， 对全社会的动员与整合能力，[21]成为档案治理的制度基础。 奖惩功能是档案制度体系的基本功能， 对于档案治理而言， 完善的档案制度体系通过正确导向， 调动多元主体的主动性， 对规范的治理行为进行支持和鼓励， 具有激发活力、 焕发动力的功能，[22] 对于档案事业发展具有正向激励效应， 能够为档案事业发展提供一个规范性的制度和机制。 同时， 任何制度都需要以强制力作为后盾，必须具有惩戒功能， 没有惩戒功能的制度体系形同虚设。 制度通过权利和义务的设定为人们提供了行为规则， 任何制度都设定了对侵权行为和不尽义务行为的惩戒措施，[23] 制度的惩戒功能是制度具有生命力的关键所在。[24] 如法律是由国家制定或认可的并由国家强制力保证实施的， 违法犯罪会受到国家力量的严厉制裁， 其他的制度如社会规范等也都由一定的主体按照一定的惩戒方式予以实施， 但法律的惩戒功能最强， 其他的惩戒能力的增强需要法律的介入。[25]

　　3. 4 回应功能

　　回应功能是指积极代表和回应最广大人民的利益需求。 回应功能要求及时反映人民群众的利益呼声，积极回应人民群众的合理要求。 作为党和国家的一项事业，档案事业已经逐渐融入国家治理生态， 是治国理政的重要基础，[26] 这表明档案向“国家公器” 的角色转变。 档案制度体系的回应功能， 是档案制度体系能够反映最广大人民的意愿， 维护公民的档案权利， 满足人民诉求， 引导人民参与，接受人民监督， 维护最广大人民群众的根本利益。 首先，要把以人民为中心贯穿到档案制度体系建设的全过程和全维度。 进行制度制定时， 要健全与社会公众的沟通， 了解社会公众的利益诉求， 正确反映和统筹兼顾多元利益诉求， 以保障人民意志得以表达、 集中、 整合成为国家政策和行动， 以体现绝大多数人的利益和意志的要求。[27, 28] 抓紧制定满足人民群众需要必备的制度， 顺应人民和社会的需求与期望， 充分尊重和维护人民的整体利益。 其次， 要推动档案制度制定过程的科学化和民主化。 健全法律制度建设征求意见及意见采取情况反馈， 广泛听取各方面的意见等。[29] 创新互联网时代维护公民档案权利的制度， 丰富参与形式， 拓宽参与渠道， 使档案制度能更好地体现人民意志、 保障人民权益， 确保人民通过各种途径实现档案权利以及各种方式参与档案治理。[30]

　　3. 5 载体功能

　　制度体系是治理理念与治理实践之间的中介物， 档案治理目标、 价值理念、 治理实践的规制化产物，在档案治理中具有重要的转化和载体功能。 我国的档案制度体系是理论与实践、 内容与形式的有机统一， 是推动档案工作规范化的重要保障。 档案治理现代化的实现， 不仅需要治理理念， 更需要档案制度体系作为保障； 即使具有科学的理论指导的价值导向， 如果无法转化为制度， 也很容易仅仅停留于理论层面， 无法在实践中落地。[31] 因此， 针对档案治理不仅需要观念转变、 理论创新， 还需要制度体系完善。 要推动档案治理体系从应然变为实然， 需要档案治理理念、 价值等转变为规范性的制度， 才能作用于档案治理过程。 换言之， 治理体系根本上要靠制度体系来落实。

　　质言之， 档案制度体系具有协调关系、 建立秩序、 规制行为、 维护稳定等功能， 制度体系支撑档案事业的有序治理， 进而推动档案事业高质量发展。

　　4 结语

　　档案治理体系构建是一项系统工程， 这也对档案制度体系提出了系统性、 全面性等要求， 而档案制度体系的完善亦是档案治理的题中应有之义。 以上从“应然” 层面对档案制度体系进行了初探， 但是“应然” 功能能够转化为“实然” ， 还受到诸多因素的影响， 例如治理主体、 价值理念、机制、 技术手段等。 同时， 在强调制度的功能和作用时，[32]还要善于把制度、 机制、 技术等结合起来， 形成合力， 共同推动档案治理体系的构建， 进而推动档案事业的高质量发展。

　　本文系国家社科基金一般项目“档案治理生态系统优化及治理效能提升研究” （项目编号： 22BTQ108） ； 河南省档案局科技项目 “国家治理时代我国档案治理体系构建研究” （项目编号： 2023-R-028） 的阶段研究成果。

　　参考文献：

　　[1]. 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M]. 北京: 人民出版社, 2019.

　　[2][5]宋晶晶, 吕文婷, 马双双. 国家治理视域下的档案制度建设现状、 问题及应对策略[J]. 档案与建设,2023(07) : 39-42.

　　[3]徐拥军. “十四五” 时期档案治理体系建设的内涵解析[J]. 档案与建设, 2021(06) : 15-16, 29.

　　[4]常大伟. 理念、 制度与技术: 治理现代化语境下档案事业高质量发展的三重审视[J]. 档案学通讯, 2022(02) : 13-19.

　　[6][28][30]宋晶晶. 档案治理视域下的档案制度演变机理和趋势研究[J]. 档案管理, 2023(05) : 56-58, 63.

　　[7]王强. 治理现代化背景下的企业档案制度体系建设: 基于中石油的案例研究及启示[J]. 档案学研究,2020(04) : 50-55.

　　[8]陆阳. 权力的档案与档案的权力[J]. 档案学通讯,2008(05) : 19-22.

　　[9]W· 理查德· 斯科特. 制度与组织[M]. 北京: 中国人民大学出版社, 2010: 56.

　　[10]肖希明, 石庆功. 构建中国特色的公共图书馆治理制度体系[J]. 中国图书馆学报, 2020, 46(05) : 4-21.

　　[11][13]江必新, 黄明慧. 贯彻习近平法治思想 建设高质量的制度体系[J]. 法学论坛, 2021, 36(01) : 22-34.

　　[12][14][29]张鸣起, 袁曙宏, 姜伟, 张苏军, 江必新. 学习十九大报告重要法治论述笔谈[J]. 中国法学, 2017(06) : 29-55.

　　[15][16][22][31][32]田广清, 李倩, 刘建伟. 制度的十大功能: 学理层面的诠释[J]. 北京行政学院学报,2007(05) : 16-21.

　　[17]徐拥军, 熊文景. 用“档案之制” 筑牢“档案之治”[J]. 中国档案, 2020(01) : 72-73.

　　[18]本报评论员. 在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化[N]. 人民日报, 2020-11-22(001) .

　　[19]常大伟. 国家治理现代化视野下的档案制度改革[J].档案学通讯, 2019(06) : 11-17.

　　[20]杜童欣. 论档案在强化制度认同中的功能与路径[J].山西档案, 2020(04) : 113-117.

　　[21]菅从进. 权利制约权力论[M]. 济南: 山东人民出版社, 2008: 7.

　　[22]丁志刚, 李天云. 中国特色社会主义政治制度的内容体系、 内在结构与基本功能[J]. 甘肃理论学刊, 2021(02) : 21-30, 2.

　　[23][24][25]蔡宝刚. 论制度功能与制度反腐[J]. 扬州大学学报(人文社会科学版) , 2020, 24(02) : 92-102.

　　[26]中国档案报. 深刻认识档案工作的重要地位和独特作用[EB/OL]. [2022-05-22]. https: //mp. weixin. qq. com/s?__biz=MzAxNTU2OTUwMA==&mid=2247513312&idx=1&sn=a63d3d6a599c09e97793b6ee3fc93a26&chksm=9b80f3d3acf77ac53c86b74690c24ba0b9e69f5e56661ae15073dc1a093120b66442c07450ad&scene=27.

　　[27]燕继荣, 何瑾. “以人民为中心” 的制度原则及现实体现——国家制度的“人民性” 解析[J]. 公共管理与政策评论, 2021, 10(06) : 3-13.

　　作者简介： 郑州大学图书馆/郑州大学管理科学与工程博士后流动站 宋晶晶， 博士， 馆员