依法治档理念下档案执法的若干问题思考

　　作者：胡文宇

　　摘要：档案执法是依法治档的关键环节，关乎档案工作秩序的有效维护和档案的安全与利用。当前，在全面依法治国的背景下，档案执法面临执法衔接不畅、队伍专业化不足、法规不健全、监管乏力等诸多困境，亟须进一步作出完善。在梳理档案执法困境的基础上，从依法治档意识、体制机制、程序规范、执法方式等方面深入剖析这些问题的成因，提出了树立依法治档理念、健全法治体系、加强队伍建设、创新执法方法等一系列具有针对性的对策建议，以期为新时代档案执法的改革完善提供决策参考，为推进依法治档、建设法治档案提供理论支撑。

　　关键词：档案执法；依法治档；执法困境；行政执法

　　档案事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视档案工作，将其纳入国家治理体系和治理能力现代化的总体布局。党的二十大报告进一步强调，要积极推进国家治理体系和治理能力现代化，全面推进依法治国，坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。在此背景下，依法治档作为国家治理和依法治国在档案领域的集中体现，对于提升档案治理效能、保障档案事业健康发展具有重要意义[1]。

　　档案执法是依法治档的关键环节和重要抓手。严格规范的档案执法能够将档案法律法规的要求落到实处，从而维护档案工作秩序，保障档案权益，推动档案事业的高质量发展。然而，当前档案执法仍面临诸多困境和挑战，主要表现在执法理念相对滞后、执法机制不健全、执法能力不足等方面，共同制约依法治档的有效实施[2]。档案部门亟须立足于新时代依法治档的时代方位，聚焦档案执法面临的现实问题，深入剖析问题成因，提出务实管用的完善对策，进一步提升档案执法的法治化、规范化、科学化水平。

　　鉴于此，本文拟在梳理既有研究的基础上，以档案法治建设的宏观视野，从依法治档意识、体制机制、程序规范、执法方式等方面深入剖析问题，提出了树立依法治档理念、健全法治体系、加强队伍建设、创新执法方法等具有针对性的对策建议，以期为新时代档案执法的改革完善提供决策参考，为推进依法治档、建设法治档案提供理论支撑。

　　1  档案执法面临的现实困境

　　1.1 档案行政执法与刑事司法衔接机制不够健全

　　档案违法行为的有效惩治离不开行政执法与刑事司法的无缝衔接。然而，当前二者在机制层面的难题亟待破解，这已成为制约打击档案违法犯罪的突出短板。首先，档案执法部门与公安机关在案件移送标准上存在较大分歧。一些档案部门认为，只有涉案金额较大或社会影响恶劣的违法行为才构成犯罪，而对情节轻微的违法行为则倾向于自行处理，避免将案件移送司法机关。公安机关则认为，档案执法部门对犯罪的认定标准过于宽泛，移送的案件证据不足、定性不准，难以直接启动刑事程序，导致大量涉嫌犯罪的档案违法案件未能及时移送立案而陷入懈怠状态。其次，档案执法证据与刑事证据之间的转换障碍突出。执法部门在调查取证过程中，往往更注重证据与认定违法行为的关联性，对证据标准和收集程序的要求不够[3]。而刑事诉讼对证据能力有更为严格的要求，非法证据在司法程序中不具备证明效力，使得执法证据难以完全转化为具有诉讼效力的刑事证据。二者标准差异过大的矛盾，制约了案件在行刑衔接中的顺畅流转。再次，案件移送过程缺乏有效的外部监督。在实践中，档案部门自行决定是否将违法案件移送公安机关，而公安机关对移送案件的审查把关不够严格，往往存在应当立案而不立案、以罚代刑等问题。

　　1.2 档案执法队伍专业化程度不高

　　档案执法是一项对专业能力要求较高的工作，执法人员不仅要具备扎实的档案专业知识，而且需要熟悉掌握各项法律法规。然而，当前档案执法队伍的专业化程度普遍不高，这制约着档案执法工作的有效开展，主要表现在以下几方面。

　　首先，基层档案执法部门普遍存在编制少、人员紧缺的问题，未配备充足的专职执法力量。与此同时，现有执法人员的专业背景差异较大，既有档案专业出身，又有行政管理、计算机科学等其他专业的从业者。如果执法人员缺乏必要的知识技能作为补充和提升，就难以完全胜任日益复杂的执法工作[3]。其次，随着各地逐步推进“局馆分立”的改革模式，档案执法部门与档案馆日益分离，致使专业力量更加分散。再次，执法人员的档案执法理念相对滞后，难以有效指导执法实践。具体表现为重处罚轻教育、重查处轻指导等问题，执法方式缺乏人性化考量和柔性引导。归根结底，是执法人员自身法治意识淡薄、专业素质不高所致。

　　综上所述，档案执法队伍专业化程度不高已成为制约档案依法治理的突出短板。档案执法部门应高度重视这一问题，采取切实有力的措施不断提升档案执法人员的业务能力和法治素养，为档案事业高质量发展提供坚实的人才保障。

　　1.3 档案相关法律法规体系不够完善

　　档案工作的有序开展离不开完善的法治保障。然而，当前我国档案相关法律法规体系仍存在诸多不足，难以为档案执法提供充分的制度支撑。首先，档案立法层级偏低，法律位阶有待提升。虽然我国已形成以《中华人民共和国档案法》为核心的档案法律体系，但与其他法律相比，档案领域的上位法严重匮乏，档案工作缺乏其他法律层面的规范。与此形成鲜明对比的是，诸如《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国行政处罚法》等均已上升至法律层面予以规制。档案立法层级的局限性不利于彰显档案工作的法律地位，也无法为档案执法提供坚实的法律保障。其次，部分档案法规内容针对性和可操作性不强。以档案执法为例，《档案执法监督检查工作暂行规定》《档案行政处罚程序规定》等重要制度仅以部门规章的形式存在，且内容多为原则性规定，在实践中难以直接应用，实操性较低[4]。再次，面对信息技术发展带来的新情况新问题，档案立法供给明显滞后。以电子档案为例，该类档案在形成、管理、利用等方面均不同于传统载体档案，需要制定专门的管理规范。但现行档案法规对此着墨不多，尚未对电子档案的法律属性、证据效力等进行明确界定，难以为电子档案的安全管理和有效利用提供充分的法律依据。对于在大数据、区块链、人工智能等新技术广泛应用背景下出现的新型档案违法行为，现有法律法规更缺乏必要的规范和调整。

　　1.4 档案执法监督机制不够健全

　　档案执法作为一项公共权力，需要接受有效监督，以防止权力失控和滥用。然而，档案执法领域的监督制约机制尚不健全，难以形成常态化、制度化的监管合力。

　　具体而言，档案执法面临内外监督不足的困境。一方面，档案执法部门内部缺乏行之有效的自我监督。多数部门尚未建立健全内控机制，档案执法实践中存在自由裁量权过大、程序随意化等问题，而相关错误或失范行为也难以得到及时发现和纠正。执法活动缺乏可追溯、可核查的痕迹管理，内部风险防控能力有限。另一方面，外部监督存在明显盲区。作为执法监督的重要力量，纪检监察、检察公益诉讼等尚未有效介入档案领域。这既有客观上专业壁垒难以突破的原因，如档案工作的专业性导致相关职能部门难以准确把握执法中的违法失当行为，又有主观认识不到位的因素，如档案执法长期未被纳入监察、公益诉讼的重点范围。因此，外部监管的缺位，使档案执法难以接受及时有力的纠错问责，也使权力运行的风险不断增加。值得注意的是，档案行政相对人的合法权益也缺乏必要的救济途径。现行制度对行政复议、行政诉讼等权利救济方式的规定多为原则性规定，且实践操作难度较大[5]。例如，档案利用者对档案查阅中的执法不当行为，在提出异议时往往因证据收集难等问题而陷入被动。再如，行政相对人对复议、诉讼程序的运作规则了解有限，加之档案专业门槛较高，因而寻求法律援助的成本大幅增加。权益受损后缺乏相应的救济渠道，势必损害公众对档案执法工作的信任。

　　2  完善档案执法的对策建议

　　2.1 树立依法治档理念，提升依法行政能力

　　要完善档案执法制度，首先要从理念和认识层面入手。各级档案部门需切实将思想和行动统一到中央关于全面依法治国的决策部署上来，从战略和全局的高度认识依法治档、依法执档的重要性，进一步提高政治站位，强化其法治思维和法治方式。其次，把全面依法行政贯穿到档案执法工作的全过程，严格按照法定权限和法定程序履行执法职责，不断提高依法行政的能力和水平[5]。再次，结合档案执法实际，加强档案工作者特别是档案执法人员的法治培训，增强其法律意识和法治素养，使其真正成为既懂档案又懂法律的“双专”人才。因此，只有树立依法治档理念，才能形成忠实履行法定职责、坚持依法办事的良好氛围，为建设法治档案奠定坚实的思想基础。

　　2.2 完善档案法治体系，强化执法法治保障

　　依法治档必须以完善的档案法治体系为前提，遵循新时代全面依法治国的总体部署，进一步加强档案法治政府建设，不断健全档案法律法规体系，为档案执法提供有力的法治保障。

　　一方面，档案部门要抓紧推进档案法律法规的“立改废”工作，加快档案行政法规、规章和规范性文件的制修订进度，提高档案法律供给的及时性、系统性、针对性。特别是要完善档案执法的程序性规定，制定统一的档案执法程序规则，进一步规范档案执法流程和行为。另一方面，加强档案执法制度机制建设，健全档案执法与刑事司法衔接、综合执法、行刑衔接等机制，形成科学高效、分工合理、相互配合、齐抓共管的大执法工作格局。此外，需进一步细化档案执法规范标准，为依法行政提供可操作的遵循依据。

　　2.3 加强队伍专业化建设，提升执法能力水平

　　严格规范公正文明执法，必须要有一支高素质的档案执法队伍作保障。各地方单位要高度重视档案执法队伍的专业化建设，采取有力措施解决编制少、力量薄弱等突出问题。首先，要根据工作实际，科学制定档案执法人员应具备的能力素质标准，着力强化对档案执法人员的业务培训和实践锻炼，不断提高档案执法人员的法律素养和专业技能。其次，创新队伍管理机制，健全档案执法人员的准入、考核、奖惩等制度，建立执法过错责任追究机制，促进依法履职与公正司法。再次，主动借鉴行政执法领域的好经验、好做法，积极探索跨部门、跨地区的案例研讨、业务交流方式，不断提升档案执法人员的专业化水平[5]。最后，注重加强档案执法文化建设，大力弘扬法治精神，努力营造“学法、尊法、守法、用法”的法律环境。

　　2.4 创新执法方式方法，提高执法效能水平

　　在新时代背景下，档案执法工作必须坚持以人民为中心的核心理念，致力于实现执法为民、执法惠民的目标。为此，各地档案管理部门要树立全新的执法理念，积极创新执法方式方法，不断提升档案执法的科学化、精细化和智能化水平。首先，档案执法部门要坚持严管与厚爱并重。在严格依法查处违法行为的同时，要更加注重人文关怀，充分尊重和保障行政相对人的合法权益。其次，档案执法应注重发挥警示教育、行政指导等非强制性执法手段的独特作用，引导和督促公民、法人等自觉守法。再次，档案执法工作应进一步拓展公众参与渠道，积极运用大数据、人工智能等现代技术手段提升执法效能，充分发挥专家智库、社会组织、新闻媒体的监督作用，这样，不仅可以促进执法行为的阳光透明，而且能提高档案执法工作的公信力和社会认可度。

　　3  结语

　　本文以档案执法面临的现实困境为切入点，在梳理档案行政执法与刑事司法衔接不畅、执法队伍专业化不足、法律供给滞后、档案执法监管乏力等问题的基础上，提出了一系列切实可行的完善路径，包括树立依法治档理念、健全法治保障体系、加强执法队伍专业化建设、创新执法方式方法等，以期为破解档案执法困境、推进依法治档提供理论参考。

　　未来，档案执法的完善亟须各方持续发力，在总结实践经验的基础上，进一步加强基础理论研究，为档案执法体制变革提供学理支撑；要立足顶层设计，制定中长期档案执法发展规划，明确路线图和时间表；要处理好专业性与广泛性的关系，在发挥档案执法部门专业优势的同时，充分调动各类社会力量，形成档案执法共建共治的新格局。

　　参考文献

　　[1]费凯学.宣传贯彻《中华人民共和国档案法实施条例》的策略研究[J].山西档案,2024(3):104-106.

　　[2]董瑞玲.《中华人民共和国档案法实施条例》背景下档案法制建设路径研究[J].山西档案,2024(2):128-130.

　　[3]孙妍.档案行政执法问题与对策的相关研究[J].山西档案,2019(2):67-69.

　　[4]杨娟.新时期档案法制建设的特点与路径研究[J].山西档案,2024(2):125-127.

　　[5]仝其宪.档案安全行政执法与刑事司法衔接制度的系统构建[J].档案学研究,2022(5):43-50.

　　【基金项目】中央司法警官学院习近平法治思想研究委托项目“以习近平法治思想统领智慧监狱‘循数而治’的创新实践”（项目编号：XYWT202103）。

　　【作者简介】胡文宇（1987—），女，蒙古族，辽宁沈阳人，中央司法警官学院法学院讲师，博士，研究方向：法理、刑法、法史。