档案大数据支撑政府治理决策的理论模型研究

　　作者：赵雨寒

　　摘要：大数据时代，海量档案数据蕴藏着支撑政府作出科学决策的巨大潜力。然而，档案大数据在政府治理中的应用依旧面临着诸多障碍，亟须系统研究其内在机理、构建其发展路径。在梳理档案大数据内涵、特征及价值的基础上，分析了档案大数据服务政府治理的功能定位，剖析了融合应用的观念、体制、人才、制度等方面存在的障碍。同时，借鉴国内外实践经验，从夯实基础、汇聚数据、赋能平台、深化应用等方面构建了档案大数据支撑政府治理决策的“四位一体”理论模型，旨在为推动档案大数据深度嵌入政府决策、优化国家治理体系、治理能力现代化提供理论参考和实践指引。

　　关键词：档案大数据；政府治理；政府决策；理论模型

　　当前，以互联网、云计算、大数据、人工智能等为代表的现代信息技术迅猛发展，正深刻地改变着人类的生产方式、生活方式与思维模式，也为政府实现治理能力现代化带来了重大机遇。数据成为新质生产力的优质生产要素，已上升为国家基础性战略资源，“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”已成为新时代国家治理的鲜明特征。《促进大数据发展行动纲要》强调，要使大数据成为提升政府治理能力的新途径，要求建立健全大数据辅助科学决策和社会治理机制。国内外学界对大数据推动政府治理变革的相关研究已取得积极进展。国外研究主要聚焦于揭示大数据的价值内涵，探讨大数据驱动的新型政府治理模式；而国内研究主要从大数据内涵、政府治理转型、治理能力提高等视角展开，初步构建了大数据支撑政府治理的理论框架。有相关研究也对开放政府、智慧政府等新型治理模式，运用大数据优化政府决策、创新公共服务等方面展开探索[1]。

　　总体来看，现有研究鲜有聚焦档案大数据方面的研究，尚未形成体系化的理论模型。档案大数据作为政府治理数据的重要组成部分，具有真实性、完整性、系统性、历史性等独特价值，是政府科学民主依法决策的重要支撑。面对大数据时代国家治理创新发展的需求，亟须充分挖掘档案大数据在政策制定、执行、评估、优化中的功能和价值，探索将其有机嵌入政府治理决策全流程的系统解决方案。鉴于此，本文在理论层面系统梳理档案大数据的内涵、价值和功能定位，比较、借鉴国内外政府治理实践案例，剖析得出大数据与政府决策融合的机理和障碍，进而构建出一个涵盖基础、数据、平台、应用等内容的档案大数据支撑政府治理决策的系统性理论模型，旨在从档案大数据的资源优势出发，破解融合应用中的障碍，有效推动政府治理模式的新变革。

　　1  档案大数据对政府治理决策的支撑作用

　　1.1 档案大数据的内涵、特征与价值

　　伴随大数据时代的到来，档案大数据应运而生，它是一种新型的档案资源形态。从广义上讲，档案大数据泛指各领域档案部门管理的所有数字化档案资源；从狭义角度上看，它是指需要经新处理模式后具备更强决策力、洞察力和流程优化能力的海量、高速、多样的档案数据集合。档案大数据以数字化档案为基础，囊括了文书档案、科技档案、政府档案等多种门类的档案资源，涵盖文本、数据、图像、音视频等多种载体形式。档案大数据与一般大数据相比，具有唯一性、真实性、系统性、长期性等特点，是国家治理、社会记忆、史学研究的珍贵资源。从价值属性上解读，档案大数据具有凭证价值、信息价值和历史价值等多重价值。其中，凭证价值强调档案大数据对国家行政管理活动的证明作用，是维护社会公平正义的法律保障；信息价值体现档案大数据对国计民生、政策法规等方面信息的记录，是提高政府行政效能的决策依据；历史价值则彰显档案对重大事件、转折节点等历史面貌的真实再现功能，是保存社会记忆、传承优秀文化的历史见证。

　　1.2 档案大数据服务政府治理的功能定位

　　档案大数据蕴含着丰富的政治、经济、文化、社会信息资源，对于提高政府治理能力以推进国家治理体系和治理能力现代化起到关键性作用。展开来讲，在决策服务功能方面，档案大数据能够为相关政策的制定、执行、监督、评估等各个环节提供翔实依据，有效破解决策信息不对称难题，进而提高相关决策的科学化、民主化、法治化水平，推动形成以数据为驱动的新型决策机制。在社会治理功能方面，档案大数据能够为加强和创新社会治理提供有益参考，通过对人口、法人、信用、社保等档案数据的关联分析，可对主体行为特征形成精准的画像，健全完善覆盖全民的信用体系，创新“互联网+基层治理”的新模式[2]。

　　1.3 档案大数据支撑政府治理决策的国内外实践借鉴

　　随着大数据战略的广泛实施，以档案大数据支撑政府治理决策的实践在世界范围内蓬勃兴起。例如，美国政府出台的《联邦大数据研究与开发战略计划》，促进了政府数据开放平台的建设，全面实现政府开放数据云端部署，全面推进数字政府建设，提升了服务社会效能。同样，英国政府依托“data.gov.uk”网站，集中发布交通、司法、环境、财政等部门的政府数据，形成了公众深度参与公共治理和公共服务的新局面。纵观我国当前现状，政府部门近年来高度重视大数据的发展，将其作为推动创新驱动发展、建设数字中国的重大战略选择。2022年，国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，并强调要加快推进全国一体化政务大数据体系建设，提升政府治理水平。在此背景下，各级政府积极推动档案大数据开放共享，探索大数据辅助科学决策的有效路径。

　　2  档案大数据融入政府治理决策的障碍因素

　　2.1 数据意识薄弱，大数据治理理念滞后

　　尽管大数据已上升为国家战略目标，但从地方政府到基层治理，都对档案大数据内涵的认知比较模糊，数据治理和开放共享的意识仍较为薄弱。多数政府部门对本单位的数据缺乏全面系统的梳理，对数据的重要性认识不足，对档案大数据价值的认知尚未从“存档”上升至“治理”的高度。此外，对档案大数据应用的领域、场景以及效果都缺乏具体深入的认识，存在片面夸大或者轻视大数据作用的现象。这些认知层面上的偏差和理念上的障碍，都影响了档案大数据功能在政府治理决策中的有效发挥。

　　2.2 部门壁垒严重，“数据孤岛”问题突出

　　当前，我国政府大数据开放共享工作已取得积极进展，但“信息孤岛”“数据烟囱”现象依然普遍存在。一方面，受传统“条块分割”体制影响，政府部门之间的横向协作路径不够畅通，缺乏制度化的数据共享机制，从而形成各自为政、自成体系的局面。另一方面，由于缺乏统一规划和标准规范，不同部门的数据在采集、存储、交换等方面存在格式标准不统一、数据结构化程度不高等问题，难以实现系统集成和关联分析，导致档案部门与业务部门的数据壁垒问题凸显。因此，长期以来，档案资源未能够充分发挥其关键作用，导致档案大数据存在范围狭窄、来源单一、质量不高等短板，与政府决策所需的关键数据的融合度不够，难以发挥档案大数据的聚合效应。

　　2.3 专业人才匮乏，数据分析应用滞后

　　目前，大多数地区的档案部门仍然缺乏既懂数据技术又熟悉档案业务的复合型人才。一方面，传统的档案专业教育侧重理论研究，实践能力培养不足，档案专业的毕业生在计算机应用、数据分析等信息技术技能方面的培训普遍欠缺。另一方面，高校培养的数据科学人才对档案业务流程、数据标准规范等内容缺乏了解，在知识结构和档案大数据的工作要求之间未能有效对接。此外，政府在档案大数据人才队伍建设方面投入不足，缺乏针对性的教育培训计划，职业发展通道不畅，专业人才的成长和稳定受到影响。在应用实践方面，目前档案大数据分析主要局限于统计分析，深度挖掘和智能应用的案例还不多见。档案部门在数据分析工具、算法模型、可视化展现等方面，与互联网企业相比尚有差距，从而制约了档案大数据支撑政府治理效能的发挥。

　　2.4 法律制度滞后，数据安全隐患突出

　　档案大数据蕴含着海量个人隐私、商业秘密、国家机密等敏感信息，其采集、存储、使用和开放需要法律的规范和保障。目前，我国大数据安全治理的专门立法体系尚未成熟，相关制度规范不够完善。例如，在数据采集方面，缺乏对数据主体知情权、选择权的制度保护。在隐私保护方面，我国对公民个人信息的收集使用范围、去标识化处理等缺乏明确要求，导致用户隐私泄露现象频发。同时，现有安全管理制度主要着眼于技术层面，忽视了管理机制和文化建设。政府内部保密、涉密档案等相关制度的规定比较传统，操作性不强，落实不到位。在可揭露和不可揭露之间，往往简单地以保密的名义限制数据的开放共享，导致对政府工作人员保密意识和技能的培养流于形式。

　　3  档案大数据支撑政府治理决策的理论模型构建

　　3.1 模型的理论基础：多源理论交叉融合

　　构建档案大数据支撑政府治理决策的理论模型，需要汲取数据治理、智慧政府、开放政府等多源理论的核心理念。数据治理理论主要强调从组织、制度、流程等方面保障数据价值，为构建档案大数据治理体系提供框架参考。智慧政府理论概念源于数字政府，主要依托大数据技术在政府管理中的广泛应用，倡导运用大数据感知、整合、分析、应用等技术提升政府智慧，为档案大数据支撑政府作出科学决策提供路径启示。此外，系统论、协同理论、知识管理理论等也为模型构建提供了有益借鉴，为厘清档案大数据支撑政府决策的内在机理和要素提供了整体视角。

　　3.2 模型的层次构成：“四位一体”协同联动

　　3.2.1 夯实基础：顶层设计引领，制度规范保障

　　基础层主要包括顶层设计、制度建设、标准规范等内容。首先，顶层设计是统领全局的纲领性文件，应明确其指导思想、基本原则、发展目标、重点任务和保障措施，为档案大数据事业发展提供指南。其次，制度建设是规范运行的基本遵循，需要从法律、行政法规、部门规章等层面，制定档案数据采集、管理、开放、利用等方面的制度规范，明确权责边界、质量标准、安全要求等内容。再次，构建标准规范对于提高数据质量、促进信息系统互联互通起着关键性作用，需加快建立统一的档案大数据标准规范体系。最后，建立健全统筹协调、宣传培训等管理机制，为档案大数据的高质量发展提供坚实保障[3]。

　　3.2.2 汇聚数据：全生命周期数据管理

　　数据层主要解决档案大数据从哪里来、往哪里去的问题。首先，要完善档案大数据的采集机制，依托档案馆、党政机关、企事业单位，通过登记移交、实时归档等方式集中汇聚档案数据。其次，推动档案数据与政务数据、互联网数据的融合，促进多源异构数据的集成与关联。再次，在数据共享方面，加快构建覆盖纵向和横向的档案大数据共享体系，推动本级档案部门与上下级档案部门的数据汇交与数据流转。最后，在档案大数据的开放流程方面，围绕经济调节、市场监管、公共服务、社会治理等领域，分级分类编制开放目录，稳妥推进档案大数据的政务开放和社会开放。

　　3.2.3 赋能平台：集成大数据，智能分析，辅助决策

　　构建大数据决策平台层是数据价值转化的关键枢纽，主要通过集成大数据分析工具，嵌入智能算法模型，从而形成辅助决策支持系统。首先，加强大数据关键技术攻关，力求在分布式存储、数据挖掘等方面取得突破，为平台应用夯实技术基础。其次，搭建一体化的大数据分析平台，支持多源数据、多样业务、多元需求的集成应用。再次，嵌入面向政府治理的智能分析模型，如政策文本分析、政务舆情分析、区域发展评估、公共安全预警、应急资源调度等，从数据中发现隐藏模式，识别新兴趋势，提炼关键要素，形成宝贵的洞察力[4]。

　　3.2.4 深化应用：嵌入全过程，贯通“PDCA”循环

　　应用层依托“PDCA”循环式品质管理模式，推动档案大数据深度嵌入政府决策全过程，形成贯通决策的制定（Plan）、执行（Do）、评估（Check）、优化（Action）的闭环。具体来说，在决策制定阶段，档案大数据可通过政策环境分析、利益相关方分析等途径，为议题设置、方案制定、论证评估提供参考，增强决策的前瞻性、系统性。其次，在决策执行阶段，档案大数据通过项目绩效分析、社会效益评估等方式，动态监测政策实施进展和执行偏差，为跟踪问效、动态调整提供依据。再次，在决策评估阶段，档案大数据通过受众满意度分析、多维指标评价等方式，客观评价政策实施成效和影响。最后，在决策优化阶段，档案大数据通过政策执行分析、效果反馈等方式，持续改进相关政策的供给。

　　4  结语

　　本研究深入探讨了档案大数据在支撑政府治理决策中的重要作用，并从夯实基础、汇聚数据、赋能平台、深化应用等方面构建了档案大数据支撑政府治理决策的“四位一体”理论模型，为政府决策提供了新的视角和工具。为了更好地发挥档案大数据在政府治理中的作用，政府需加强档案数据的开放和共享。通过建立统一的档案数据平台，打破部门间的信息壁垒，实现档案数据的互联互通，从而提高档案数据的利用效率和价值。同时，政府还应加强档案数据安全保护，确保档案数据在利用过程中的安全性和隐私性。未来，随着大数据技术的持续发展和应用深化，档案大数据在政府治理决策中的应用将更加广泛，也能更好地服务于政府治理的现代化需求。

　　参考文献

　　[1]王静.醒悟、合作与转型:在线政务服务视角下档案部门数据管理职能回归[J].山西档案,2022(1):71-80.

　　[2]孙向阳,杨智勇.大数据时代档案数据安全治理模型构建[J].山西档案,2022(2):98-105.

　　[3]张馨艺.大数据背景下政府管理的优化策略[J].山西档案,2017(4):39-44.

　　[4]刘越男.数据治理:大数据时代档案管理的新视角和新职能[J].档案学研究,2020(5):50-57.

　　【作者简介】赵雨寒（1990—），女，汉族，江苏睢宁人，南京工业大学讲师，硕士，研究方向：马克思主义中国化、公共行政。