政府数据开放中的档案数据治理:内涵、问题与对策

　　作者：陈丹

　　摘要：随着数字政府建设的纵深推进，政府数据开放已成为当前各国政府的重点工作。作为政府数据的重要组成部分，档案数据在其中的地位和作用日益凸显。然而，档案部门在参与政府数据开放过程中，档案数据治理仍然面临诸多问题和挑战。分析了档案数据在政府数据开放中的重要价值，阐述了档案数据治理的内容、原则和目标，剖析了档案数据治理在政策法规、管理服务、数据质量、安全隐私等方面存在的突出问题，并从顶层设计、制度建设、流程优化、技术应用、能力提升等方面提出加强档案数据治理、助推政府数据开放的针对性对策。

　　关键词：档案数据治理;政府数据开放;数据治理;档案数据

　　当前，数据科学与大数据技术在全球范围内迅猛发展，正深刻改变着社会各领域的运行方式。许多国家相继推出大数据发展规划和数据开放战略，将数据视为新时代新发展阶段的重要战略资源[1]。国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》提出，要加快政府信息系统互联互通，推动数据资源开放共享。在国家层面的高度重视下，政府数据特别是公共数据的开放成为大势所趋。《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出要将数据作为一种新型生产要素，并强调要加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护。将数据作为生产要素，就是要充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，不断做强做优做大我国数字经济。国家数据局等部门印发的《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》指出,发挥数据要素的放大、叠加、倍增作用，构建以数据为关键要素的数字经济，是推动经济高质量发展的必然要求；强调发挥数据要素报酬递增、低成本复用等特点，可优化资源配置，赋能实体经济，发展新质生产力，推动生产生活、经济发展和社会治理方式深刻变革，对推动经济高质量发展具有重要意义。

　　作为政府部门的重要组成，档案部门所保存和管理的档案数据无疑是政府数据的重要来源之一。档案数据具有权威性、原始性、系统性、真实性等特点，蕴含着巨大的社会价值、历史价值和现实应用价值，在政府数据的开放过程中具有不可替代的作用和地位。我国档案部门应积极响应国家号召，参与政府数据开放行动。一系列政策文件与法规条例，如《国家档案馆档案开放办法》《“十四五”全国档案事业发展规划》等，都对档案数据开放提出了明确要求与规划。越来越多的档案部门开始探索档案数据的汇聚、整合、开放、利用工作，这些工作在政府数据开放实践中的地位和作用日益凸显。

　　政府数据开放是释放数据红利、创新社会治理的重要途径，是建设法治政府、创新型政府、服务型政府的关键举措[2]。档案数据作为政府数据的重要组成部分，档案部门作为政府信息资源管理的重要力量，理应在政府数据开放中发挥重要作用。一方面，当前档案数据开放正处于新的历史起点，面临着诸多机遇与挑战。明确档案部门在政府数据开放中的职责定位，对于档案部门更好地融入国家大数据战略和数字政府建设具有重要的现实意义。另一方面，随着档案数据开放规模的不断扩大，各类数据资源日益丰富，如何对海量异构、多源分散的档案数据进行有效治理成为亟待解决的问题。深入探讨档案数据治理的内涵，总结档案数据开放实践中所暴露的问题，对于完善档案数据治理体系、推动档案数据科学有序开放具有重要意义。

　　1  档案数据治理的重要价值与治理内涵

　　1.1 重要价值 : 支撑决策、促进公开、助推发展

　　档案数据凝结了机关、组织在履行职能过程中所形成的丰富的信息资源，蕴含着多维重要价值[3]。一是档案数据可为政府决策提供有力的信息支持和事实依据。档案数据真实记录了国家和社会发展的进程，通过数据分析和深度挖掘，可以准确把握历史规律，洞察发展演进趋势，形成新的知识和智慧，为科学民主决策奠定事实基础。二是档案数据开放有助于提升政府信息公开水平。利用大数据技术对档案数据进行整合与揭示，可挖掘背后隐藏的社会价值，揭示事物的内在规律，形成新的知识产品，从而及时回应社会关切，满足公众的多维需求，提升政府公信力。三是档案数据开放利用可催生新的经济增长点。档案数据作为优质原始数据，可为互联网、物联网、云计算、人工智能等新兴产业发展提供数据支持，通过开发新产品新服务，打造新型商业模式，能提高社会经济效能。

　　1.2 治理内涵 : 内容、原则、目标

　　档案数据治理是大数据时代档案治理模式创新的重要体现，是推动档案事业高质量发展的必然要求。具体而言，档案数据治理是指档案主管部门和档案保管部门对档案数据收集、整理、存储、安全、共享、开发利用等生命周期的各个环节进行制度化、规范化、精细化管理，旨在最大限度地挖掘和释放档案数据资源的价值，推动档案数据依法依规、有序可控地开放共享，更好地服务国家治理体系和治理能力现代化[4]。

　　从治理内容上看，档案数据治理涵盖了制度、流程、质量、安全、技术、开发等多个维度。一是构建统一领导、分工负责、协同配合的治理组织架构与管理机制，健全顶层设计，强化统筹协调。二是优化档案数据资源获取方式与入库流程，规范对档案数据采集、鉴别、整理等环节的管理工作。三是强化档案数据质量管控，建立统一的数据标准规范，优化数据组织方式。四是加强档案数据安全防护，完善档案数据的分级管理和权限控制，构建风险防控体系。五是创新档案数据管理技术手段，推进大数据、人工智能等新技术的运用，实现数智技术深度赋能。六是拓展档案数据开发利用，深度挖掘数据价值，丰富数据产品供给，优化数据服务模式。

　　档案数据治理应遵循科学性、安全性、开放性、共享性等原则。科学性原则要求运用科学的理念、标准、流程对档案数据进行管理；安全性原则要求在确保数据安全的前提下开展治理活动；开放性原则要求在遵循国家有关规定的前提下，最大限度地开放档案数据；共享性原则要求建立完善的数据共享机制，更好地发挥数据价值。档案数据治理的总体目标，是构建统一协调、运行高效的档案数据资源管理利用体系，使档案数据资源体系更加完备、管理更加规范、利用更加充分，从而支撑政府治理能力的提升和社会经济的发展。

　　2  档案数据治理在政府数据开放中面临的问题

　　2.1 法规建设滞后、政策支持不足

　　一是档案数据治理的法律法规建设相对滞后。当前，我国尚未出台专门针对档案数据管理的法律，与档案数据治理相关的规定主要散见于档案法、政府信息公开条例等法律法规中，内容比较笼统和分散。档案数据采集、共享、利用等环节缺乏明确的法律依据和操作规范，难以对违法违规行为形成有效制约。二是档案数据治理的配套政策支持不足，档案部门参与政府数据开放的政策环境有待进一步优化。有的地方档案数据开放实践缺乏科学的顶层设计和系统的政策引导，各部门各自为政，缺乏统筹协调，社会参与的制度化渠道不够通畅，使得档案数据开放的广度和深度受到影响。

　　2.2 管理机制缺失、服务模式单一

　　一是档案数据治理的管理机制不够健全。部分地区的档案部门对档案数据治理的重要性认识不足，组织领导和统筹协调力度不够，内部管理职责界定不清，外部沟通协调机制不顺，难以形成工作合力。有的地区对档案数据治理的相关工作仍处于探索起步阶段，管理制度不成熟，治理方法比较粗放，管理手段相对落后。二是档案数据开放利用的服务模式比较单一。受传统服务理念和方式的影响，一些档案部门对档案数据开放的服务意识不强，服务方式创新欠缺，主动服务意识不足。档案数据开放利用渠道不够丰富，数据需求对接不够精准，数据产品的针对性和实用性有待增强。

　　2.3 数据标准不一、开放程度不高

　　一是档案数据标准规范不统一。由于缺乏统一的标准，不同部门、不同地区的档案数据在格式、内容、质量等方面存在较大差异，可比性、关联性不强，不利于档案数据的汇聚融合和应用开发。二是档案数据的异构性问题突出。档案数据种类繁多，涵盖文本、图片、视频、数据库等多种异构数据，不同类型数据的特点差异较大，大规模异构数据的采集、存储、组织、分析等流程都面临较大挑战。三是档案数据开放共享的程度不够高。一些部门和地区对档案数据共享开放的力度不足，开放的广度和深度有限，缺乏通用开放接口，数据孤岛问题仍然突出。档案与其他政府数据的汇聚整合程度不高，档案大数据应用场景开发不够，社会化利用水平有待进一步提升。

　　2.4 数据风险加剧、隐私保护困难

　　一是在数据开放共享过程中，档案数据面临技术故障、非法侵入、病毒攻击等多种风险，特别是在网络环境下，数据的非授权使用、篡改和泄露等风险在不断加剧，档案数据完整性和机密性面临严峻考验。二是档案数据中可能包含公民个人隐私信息，那么，在数据采集、存储、流转、利用等环节如何有效保护个人隐私，如何平衡数据开放与隐私安全，相关档案部门面临的压力和挑战在不断增大。当前，档案数据分级分类和脱敏处理、隐私保护制度、数据跨境流动安全评估等方面的工作基础仍比较薄弱，数据安全风险防范和隐私保护的制度与技术体系亟待健全。

　　3  加强档案数据治理，助力政府数据开放的对策

　　3.1 完善法律法规体系，强化法治保障

　　一是应加快推进档案数据治理法治建设。在现有档案法等相关法律的基础上，制定专门的档案数据管理条例，系统规范档案数据采集、整理、保管、利用等各环节的管理工作，为档案数据治理提供法律保障。要加快档案数据标准规范体系建设，制定档案数据质量、安全、服务等系列标准，使档案数据治理各项工作有章可循、有据可依。二是要完善档案数据开放的政策体系。通过制定专门的指导性政策文件，明确档案部门在政府数据开放工作中的职责定位，细化档案数据开放的内容、流程、方式等具体事项，引导档案部门积极稳妥地推进档案数据开放。

　　3.2 创新数据治理模式，优化服务机制

　　一是创新档案数据治理模式。坚持政府主导与社会参与相结合，构建统一领导、分工负责、上下联动、社会协同的多元共治格局。在档案部门统一指导下，建立健全部门协同、条块结合的工作机制，明确各参与主体的责任分工。积极吸纳专业机构、科研院所、社会组织等多元力量参与档案数据治理，形成工作合力。二是优化档案数据开放服务机制。树立以用户需求为导向的大服务理念，丰富档案数据开放服务的内容和形式，为用户提供个性化、精准化、便捷化的一站式档案数据服务。扩大档案数据开放的社会影响，积极营造全社会关注、支持、参与档案数据开放利用的良好氛围。

　　3.3 加强数据质量管控，促进融合共享

　　一是加快建立统一的档案数据标准规范。制定档案数据分类分级、元数据、存储格式、交换接口等一系列标准，规范档案数据采集、著录、存储等流程，提高档案数据的规范化、标准化水平，提升数据质量。二是加强档案数据质量管控。建立档案数据质量评估机制，通过数据质量监测、数据清洗、数据审核、数据脱敏等手段，全面提升档案数据的完整性、规范性、准确性。三是加强档案异构数据资源的汇聚整合。加大档案数据资源的采集力度，丰富档案数据类型，健全相关技术规范。推进不同类型、不同来源的档案数据资源间的有机整合，促进结构化数据与非结构化数据的关联融合，实现多源异构档案数据的统一管理和集成利用。

　　3.4 构建安全保障体系，强化隐私保护

　　一是健全档案数据安全保障体系。完善档案数据分级分类管理制度，做好对重要敏感数据的识别和管控工作。构建纵深防御、多级保护的技术防线，提升网络安全、通信安全、设备安全、存储安全等基础设施安全防护能力。建立数据安全事件应急处置机制，加强常态化安全风险评估和监测预警。二是切实强化个人隐私保护。制定档案数据隐私保护制度，明确各参与主体的责任与义务。建立健全档案数据收集、传输、存储、使用、销毁全流程的隐私保护机制，最小化使用个人敏感数据。依法依规开展数据脱敏，采用数据加密、访问控制、身份鉴别等技术，严格保护个人隐私安全。

　　3.5 完善基础设施建设，加强人才培养

　　一是大力推进档案数据治理基础设施建设。加强档案数据中心等基础设施建设，提升档案数据存储、计算、传输等能力。统筹建设档案大数据平台，促进国家、省、市、县四级档案数据的互联互通、资源共享。积极推进档案数据开放平台建设，为社会提供一站式数据开放服务。二是加强档案数据治理专业人才培养。建立健全档案数据治理教育培训体系，将数据科学、大数据技术、云计算等内容纳入档案专业教育和继续教育。加强与高校、科研机构、企业的人才交流合作，打造适应时代要求的知识型、技能型、创新型人才队伍。

　　参考文献

　　[1]周林兴,林凯.大数据时代档案数据质量治理:因素、框架和路径[J].档案学研究,2023(2):111-119.

　　[2]杨杰,马海群,邹纯龙.档案数据敏捷治理体系研究[J].山西档案,2024(1):25-32.

　　[3]金波,杨鹏.档案数据治理赋能的思维意象与行动具象[J].档案学研究,2024(3):4-12.

　　[4]孙铭宵,周丽霞.我国档案数据治理研究进展:发展态势及热点分析[J].山西档案,2023(1):172-187.

　　【作者简介】陈丹（1987—），女，汉族，海南澄迈人，海南政法职业学院法务技术系讲师，硕士，研究方向：基层社会治理创新、社会工作。