国家治理现代化框架下档案法治建设的进路设计

　　作者：赵绪莹

　　摘要：推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代赋予档案工作的重大使命。加快档案治理法治化进程，全面推进档案法治建设，是提升档案治理效能、助力国家治理现代化的必由之路。立足国家治理现代化大局，在厘清档案治理法治化理论内涵的基础上，分析了我国档案法治建设的发展现状，进而提出国家治理现代化框架下档案法治建设的进路设计：坚持党的全面领导，筑牢档案法治建设的政治基础；树立大治理理念，推动多元主体参与档案立法；加强顶层设计，构建多层次、多维度的档案法律体系；转变治理方式，积极发挥软法在档案治理中的作用；强化法治实施，提升档案法治化水平。新时代推进档案治理法治化，必须以高质量的档案法治供给保障高水平的档案治理，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的法治支撑。

　　关键词：档案法治建设；国家治理现代化；档案治理；档案现代化；法治化

　　随着全面深化改革的不断推进，国家治理体系和治理能力现代化成为新时代的重大命题。档案工作作为国家治理的基础性、支撑性工程，必须主动适应国家治理现代化的新要求，通过法治化途径不断完善档案治理体系、全面提升档案治理能力，更好地服务党和国家事业大局[1]。

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，法治是重要保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视依法治国，提出了全面依法治国的战略部署。档案工作要以高度的政治自觉贯彻落实党中央决策部署，把加快档案法治建设作为推进档案治理现代化的重要抓手，将其纳入国家治理体系法治化的总体布局，为建设社会主义法治国家提供档案法治支撑[2]。

　　当前，我国档案法治建设虽然取得了明显进展，但总体还未完全适应新时代档案事业高质量发展的需要，也未完全满足国家治理现代化对档案工作的要求[3]。档案立法工作相对滞后，存在“重实体、轻程序”“重管理、轻利用”“重硬法、轻软法”等问题；档案法律体系不够健全，在档案管理、档案开放利用等领域缺乏系统性、针对性的法律制度供给；档案法治理念和思维方式有待进一步更新，多元共治、协同治理等现代治理理念尚未充分体现在档案立法和实践中。因此，需立足新发展阶段，贯彻新发展理念，在国家治理现代化的大框架下谋划并推进档案法治建设。

　　本文拟在梳理档案治理法治化的理论内涵与实践进展的基础上，分析当前档案法治建设面临的新形势与新任务，进而提出国家治理现代化框架下档案法治建设的进路设计，以期为新时代加快推进档案治理现代化进程提供参考。

　　1  档案治理法治化的理论内涵与现实意义

　　1.1 档案治理的内涵

　　档案治理是国家治理在档案领域的具体体现。自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，治理已成为各领域改革发展的重要理念和目标追求。档案治理是指在中国共产党的领导下，档案部门、社会组织、市场主体、公民个人等多元主体基于一定的制度规则，以档案管理为基础，对档案事务进行科学化、规范化管理，提高档案工作法治化水平，最终实现档案事业良性发展的过程。档案治理的内涵主要包括三个方面：一是档案治理主体呈现多元化，由档案部门一元主导转为多元主体协同治理；二是档案治理方式更加注重法治化，通过健全档案法律法规体系规范档案事务；三是档案治理追求档案事业高质量发展，既要充分发挥档案服务经济社会发展的作用，又要最大限度地满足社会公众档案利用需求。

　　1.2 档案法治化的本质要义

　　档案法治化是推进档案治理现代化的重要路径。档案法治化就是将依法治档作为档案事业发展的基本方略，在档案治理过程中全面实施法治思维和法治方式，建立健全与档案事业发展相适应的法律规范体系[4]。档案法治化的本质要义在于以下几方面。一是要坚持党的领导。加强党对档案工作的领导是做好新时代档案工作的根本政治保证，也是推进档案治理法治化的政治前提。档案法治化必须始终坚持党对一切工作的领导，确保档案法律制度体现党的主张和人民意志。二是要坚持以人民为中心。档案法治化要牢固树立以人民为中心的发展思想，充分保障人民群众的档案知情权、参与权和监督权，不断提高档案公共服务效能，增强人民群众的获得感、幸福感。三是要全面依法治理。推进档案治理法治化，核心就是要坚持法治至上，用最严格的法治推进最严谨的档案治理，做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

　　1.3 推进档案治理法治化的现实意义

　　在新的历史条件下推进档案治理法治化，意义重大而深远。一是有利于推动档案治理体系和治理能力现代化。法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。将档案工作全面纳入法治化轨道，是实现档案治理现代化的必由之路。通过加强档案立法，健全档案法律制度体系，创新档案监管方式，能进一步理顺档案工作体制机制，激发档案治理活力，不断提高档案工作的科学化、规范化、法治化水平。二是有利于充分发挥档案在国家治理中的基础性作用。档案是国家治理的重要信息资源和制度性力量。加快档案治理法治化进程，可以更好地发挥档案查考借鉴作用、为科学民主依法决策提供支撑、为评估政策执行效果提供依据、为国家治理提供档案信息支持和制度保障等。三是有利于更好地满足人民群众日益增长的美好档案生活需要。在数字时代，档案已成为人民群众生产生活的重要组成部分。通过档案治理法治化，完善档案开放利用法律制度，创新档案利用服务方式，加强档案文化传播，能不断满足社会公众多样化、多层次的档案需求，更好地实现人民群众在档案领域的获得感、幸福感、安全感。

　　2  档案治理法治化的现状

　　2.1 档案立法取得的积极进展

　　党的十八大以来，我国档案法治建设在继承传统的基础上，实现了一系列重大突破，档案立法工作取得了显著成效[5]。一是档案立法地位明显提升。2021年新修订的《中华人民共和国档案法》中开宗明义，将“发挥档案作用，服务党和国家工作大局”作为立法目的，彰显了档案法在国家治理中的重要地位。二是档案法律体系不断健全。除档案法外，近年来我国还出台了一系列档案法规、规章，内容涉及档案管理、档案保护、档案利用等多方面，初步形成了多层次的档案法律规范体系。三是档案立法内容更加丰富。新修订的档案法充实了总则、法律责任等内容，增加了档案信息化专章，对电子档案管理、数字档案资源建设等作出规范，体现了立法的与时俱进。科学翔实的立法成果为规范档案工作行为、加强档案资源建设、促进档案开放利用提供了治理依据与法治保障。

　　2.2 档案法律体系有待进一步健全完善

　　尽管档案立法工作取得了积极进展，但与档案事业发展的需要和档案治理现代化要求相比，档案法律体系仍不够健全完善，主要表现在以下几方面。一是上位法供给仍显不足。除档案法外，宪法、民法典等上位法中所涉及的档案内容较少，程序法、组织法、诉讼法等领域涉及档案的专门条款更是凤毛麟角，档案工作缺乏上位法保障。二是部门规章、地方性法规较为薄弱。与档案业务相关的档案行政法规数量有限，部门规章、行业标准更是屈指可数，仅有部分省份制定地方性档案法规。三是重点领域立法尚不完备。政府信息公开、数据开放共享、馆藏档案著作权保护等方面缺乏专门的法律规范，机关团体档案管理、档案执法监督等方面的法规规章也不够健全，一些新情况新问题迫切需要立法规制。

　　2.3 档案法治建设与治理实践的契合度有待加强

　　当前，档案法治建设与档案治理实践在诸多方面还不够契合，主要表现在以下几方面。一是多元共治的理念尚未深入人心。档案工作长期以来更多地强调档案部门的主导作用，其他社会主体参与档案治理缺乏足够的法律支持和制度供给。二是档案法律的针对性、可操作性有待增强。部分档案法律条款较为原则、笼统，可操作性不强，在档案收集、鉴定、开放等方面缺乏细化的实施办法和配套制度，使法律的贯彻执行大打折扣。三是档案违法行为的法律责任力度不够。现行档案法对档案违法行为的处罚较为单一、程序不够严密，法律责任偏轻，震慑力不足，亟须加大处罚力度。这些问题在一定程度上影响了档案法治的权威，制约了档案法在档案治理中基础性作用的发挥。

　　3  国家治理现代化框架下档案法治建设的进路

　　3.1 坚持党的领导

　　坚持党对档案工作的全面领导是做好新时代档案工作的根本政治保证。在推进档案法治建设的过程中，必须牢牢把握加强党的全面领导这一根本要求，确保档案立法在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上与党中央保持高度一致。一是充分发挥党领导下的人大主导作用，将党的主张通过法定程序转化为国家意志。二是建立健全党领导档案立法工作的体制机制，成立党委会、人大常委会联席会议，定期研究档案立法重大问题。三是将坚持党的领导贯穿档案法治建设全过程和各方面，确保每一部档案法律法规都符合宪法精神、党章原则，体现党的理论和路线方针政策。

　　3.2 树立治理理念

　　现代国家治理强调政府、市场、社会多元主体的协同合作。推进档案治理法治化，必须树立“大档案观”“大治理观”，拓宽档案立法视野，创新公众参与途径，推动各方力量在档案立法中发挥积极作用。一是健全档案法规草案公开征求意见机制，广泛吸收社会各界对档案立法的意见与建议。二是搭建立法协商平台，充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、社会团体、基层群众在档案立法中的作用，努力使每项档案制度均凝聚各方共识。三是完善社会力量参与档案管理服务的法律制度，鼓励支持社会组织、企业、志愿者多方参与档案事务，与政府形成良性互动、合作共治的良好局面。

　　3.3 构建完善体系

　　科学完备的档案法律体系是推进档案治理法治化的重要基石。当前，要加强顶层设计和战略谋划，深化档案法治供给侧结构性改革，系统构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的档案法律规范体系。一是加快制定档案相关行政法规的步伐，修订档案馆管理办法等部门规章，完善配套制度。二是加强重点领域档案立法，制定电子档案管理、数字档案资源建设等方面迫切需要的法律法规，为档案治理提供坚实法治保障。三是统筹国家、省、市、县四级档案立法，鼓励地方有针对性地开展立法探索，以地方立法补充档案法律空白、细化上位法规定。四是坚持立改废释并举，注重增强档案法律法规的针对性、可操作性，提高立法质量，维护法治统一。

　　3.4 转变治理方式

　　与单纯依靠国家强制力的硬法治理相比，软法更注重发挥社会规范、道德约束等柔性因素的引导作用。在推进档案治理法治化进程中，要积极利用行业规范、道德公约等软法形式，创新档案治理模式，丰富法治实践。一是制定档案工作者职业操守准则，强化档案从业人员的法治观念和职业素养。二是发挥行业协会作用，制定档案服务规范、管理标准，推动行业自律。三是定期发布档案治理指南、案例，引导档案机构规范管理、创新服务。通过硬法与软法并举、刚性规范与柔性引导相结合，构建富有弹性又不失约束力的档案法治秩序。

　　3.5 强化法治实施

　　推进档案治理法治化，根本在于狠抓法治实施，让档案法律制度在档案治理实践中落地生根。一是加强档案普法宣传，深化档案工作者、社会公众的法治意识，形成守法光荣、违法可耻的社会风尚。二是加大档案执法监管力度，加强档案行政执法队伍建设，严格规范公正文明执法，对档案违法行为做到有法必依、违法必究。三是健全档案法律实施的制度保障，建立档案法规备案审查、清理等机制，强化档案治理法治化的刚性约束。四是推进档案公共法律服务体系建设，畅通档案违法行为投诉举报渠道，切实维护档案利用者的合法权益。

　　参考文献

　　[1] 姚明 . 我国档案利用的法治化空间探讨与展望 : 基于新《档案法》和国外档案立法的分析 [J]. 档案学研究，2021(6):52-57.

　　[2] 张卫东，李松涛 . 面向现代化的档案治理 :2021年“档案治理”研究概览 [J]. 情报资料工作，2022(1):19-22.

　　[3] 常大伟，邢富娟 . 中国式档案治理现代化的生成背景、实践特质与发展路径 [J]. 山西档案，2023(3):29-35.

　　[4] 陈强，杨阳 . 档案治理法治化的规范进路 : 由“软硬分治”到“软硬混治”[J]. 档案学研究，2024(1):61-68.

　　[5] 金波，晏秦 . 从档案管理走向档案治理 [J]. 档案学研究，2019(1):46-55.

　　【作者简介】赵绪莹（1981—），女，汉族，山东龙口人，呼伦贝尔学院马克思主义学院副教授，硕士，研究方向：中共党史与党建、中国特色社会主义法治。