集中式数字档案室建设研究

　　作者：齐佳丽 毕建新

　　摘 要：现阶段，数字档案室建设模式主要分为集中式数字档案室与独立式数字档案室，建设集中式数字档案室能够进一步补齐当前我国数字档案室建设工作存在的短板。通过对全国示范数字档案室建设实践进行调研，分析数字档案室建设现状，总结集中式数字档案室建设的优势与面临的挑战，并从制度体系、资源体系、建设思路、功能体系层面阐述了集中式数字档案室建设的对策。

　　关键词：集中式；数字档案室；档案信息化

　　作为信息化条件下档案室的“升级版”，数字档案室是管理机关档案信息、联结机关办公自动化与数字档案馆建设的关键一环。早在2014年，国家档案局就已发布《数字档案室建设指南》[1]（以下简称《指南》），并于2015年制定了《数字档案室建设评价办法》[2]（以下简称《评价办法》）。相关学者在数字档案室建设思路及理念[3]、运行模式[4]、系统功能评价指标[5]方面开展了深入研究。随着信息化发展，电子签章[6-7]、OCR识别[8]等技术也逐渐被应用于数字档案室建设实践中，其自主可控的配套工作也在稳步推进[9]。杨智勇等[4]提出了基于“集成”内涵的集成式机关数字档案室，分析了集成式机关数字档案室的建设优势。李世华[10]提出，需形成共性建设与个性开发相结合、集中管理与独立应用相协调的数字档案室建设和管理模式。王宁[11]分析了我国数字档案保管集中式和分布式两种模式，提出加强集中管控、构建多元主体参与的数字档案保管体系。

　　2015年起，国家档案局在全国范围内开展数字档案室建设试点工作，截至目前，已评选出30家全国示范数字档案室，分布于全国17个省。其中，省部级单位19家、市级单位6家、区级单位2家、高校3家。本文通过对上述全国示范数字档案室的深入研究，阐述了数字档案室建设的两种模式及其建设现状，并从建设模式、体制机制、制度体系、技术应用等方面对其进行深入分析，最后提出了进一步完善集中式数字档案室的策略。

　　1  集中式数字档案室与独立式数字档案室

　　1.1 两种模式的区别

　　数字档案室是机关单位在履行职能过程中，运用现代信息技术对电子档案和传统载体档案的数字副本等数字档案信息进行采集、整理、存储、管理，并通过不同类型的网络提供共享利用和有限公共档案信息服务的档案信息集成管理平台[1]。数字档案室建设模式可归纳为以下两种：集中式数字档案室与独立式数字档案室。目前，全国示范数字档案室中已建成13家集中式数字档案室。集中式数字档案室是由档案主管部门负责整合资源，对电子档案管理系统进行统一规划、统一开发、统一升级、统一标准，以供跨机构或跨层级立档单位集中使用的数字档案室建设模式。例如，南京市建邺区集中式数字档案室整合了区内66个一级部门，统一通过政务平台在线使用建邺数字档案室管理系统[12]。福建省公安厅建设了覆盖省、市、县三级1300多家单位的全省一体化档案信息管理平台[13]。独立式数字档案室是由立档单位自行建设并独自使用的数字档案室。独立式数字档案室与集中式数字档案室的主要区别在于建设维护的主体与用户不同，集中式数字档案室的建设维护主体为某行政区域范围内的综合性档案馆或行业性的档案主管部门，用户包括区域范围内不相隶属的或行业内不同层级的立档单位。独立式数字档案室的建设维护主体是立档单位的档案室，其用户为立档单位内部各业务部门。

　　1.2 集中式数字档案室的优势

　　集中式数字档案室是独立式数字档案室的升级整合，对比两种建设模式，集中式数字档案室有4个突出优势：一是可以降低档案信息化投资成本。集中式数字档案室建设模式能够实现优质资源整合，避免分散式重复建设造成的资源浪费 , 为各立档单位提供统一开展电子文件归档工作的平台，提升各立档单位的档案信息化能力。二是可以提升电子档案信息资源集成度。跨部门、跨层级的集中式数字档案室能够统一各立档单位电子文件归档工作标准，提升其电子文件归档工作规范性，实现前端电子文件与后端电子档案数据的规范统一，为后续电子档案数据治理降低难度。三是能够更好地实现数字档案室系统自主可控。档案部门正按照国家统一部署开展信息系统建设的信创替代工作。集中式数字档案室能够最大限度实现各立档单位数字档案室系统的软硬件国产化。目前，北京市档案馆数字档案室[9]、上海市虹口区档案馆数字档案室[14]  等集中式数字档案室已在操作系统、数据库、中间件等基础软硬件环境等方面完成了国产化替代升级。四是能够推动全流程一体化。独立式数字档案室由于各自的建设标准不一，立档单位数据类型和接口标准不同，导致其向数字档案馆移交电子档案时无法实现多源数据的融合。而集中式数字档案室前端衔接各单位业务系统，且当其建设主体为综合性档案馆时，更易针对移交工作设置归档格式与接口标准，能实现与后端数字档案馆系统的高效衔接，促进电子文件从产生至归档、移交的全流程一体化。

　　2  我国数字档案室建设现状

　　2.1 顶层设计层面

　　《指南》要求，将数字档案室建设与机关电子政务和信息化建设密切结合，从基础设施、应用系统、数字档案资源、保障体系等方面整体推进数字档案室实施方案[1]。《评价办法》制定了两级指标体系，共计六方面40条，对数字档案室建设成效进行评估[2]。“十三五”期间，国家档案局持续关注数字档案室建设工作，并要求各级机关单位继续落实《指南》内容[15]。《“十四五”全国档案事业发展规划》更是要求加大推进机关数字档案室建设，并将其列为档案信息化建设的主要任务之一[16]。与之呼应的是，各省市的“十四五”档案事业发展规划中也要求加快数字档案室建设，并明确了量化指标（见表1）。此外，国家档案局办公室于2017年9月1日下发《企业数字档案馆（室）建设指南》，用于规范企业数字档案馆（室）建设工作[17]。

表1  国家及部分地区档案事业发展规划中数字档案馆（室）建议相关内容

　　2.2 法律法规层面

　　2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，要求各地区各部门各单位将数字档案馆（室）建设列入信息化建设整体规划[18]。2019年1月1日起正式实施的《机关档案管理规定》中明确指出国家机关应当开展数字档案室建设工作[19]。2020年，国家档案局印发《关于进一步推进机关数字档案室建设的意见》，明确了机关数字档案室的定位、要求与目标，并提出下一阶段开展机关数字档案室建设的原则与路径、措施与方法[20]。《中华人民共和国档案法》与《中华人民共和国档案法实施条例》要求促进电子档案管理系统与办公自动化系统和业务系统的相互衔接，鼓励有条件的机关、团体、企业事业单位和其他组织开展数字档案室建设，实现对电子档案的全过程管理。各地档案管理条例也参照上述要求对电子档案管理系统与办公自动化和业务系统的相互衔接作出了规定，以确保电子档案来源可靠、程序规范、要素合规[21-24]。

　　2.3 体制机制层面

　　体制层面，自2018年新一轮机构改革启动后，各地档案局在数字档案室建设中主要涉及相关规章制度、方针政策的制定和监管工作。档案馆成为落实数字档案室建设工作的主体，对具体业务更加熟悉，且在馆室一体化建设的背景下，由档案馆负责建设数字档案室更符合客观规律。

　　机制分为内部机制与外部机制。内部机制建设方面，数字档案室建设过程中各单位大多设立了具有针对性的档案信息化工作领导小组，促进各部门分工协作，并通过及时开展相关人员培训、优化绩效考核标准和人员配置等方式，提升档案工作人员的数字化能力。外部机制建设方面，数字档案室建设的协作趋势也在各方的推动下愈发明显，由最初档案主管部门的“单打独斗”，到现在由大数据管理部门、档案部门及各立档单位在规划、部署、建设、管理方面的通力合作，从而形成了协同管理架构。

　　2.4 技术应用层面

　　数字档案室建设初期，OCR技术的使用减轻了立档单位存量档案数字化的工作压力，RFID无线射频等技术与数字档案室的系统结合使部分单位实现了对档案实体库房的智能化管理。随着大数据、云计算技术的发展，数字档案室的网络架构也由以往较为单一的局域网逐步丰富为集互联网、政务网、业务专网或局域网为一体的“三网融合”的形式。局域网促进数字档案馆（室）一体化联动，保障数字档案室向数字档案馆移交电子档案工作的顺利进行；政务网和业务专网实现区域内或行业内各立档单位电子文件归档工作的集中，促进各立档单位之间非密档案数据的共享利用；互联网深化档案资源与用户之间的交互，丰富档案的查询利用途径。数字水印、电子签名、可信时间戳等技术的逐步应用也改善了以往数字档案室系统中产生的电子档案证据效力不足的问题，并推动了电子文件单套制的落地。信息资源的开发利用效率也在人工智能技术融入数字档案室后有了大幅提升，进一步丰富了档案资源的整合化成果。

　　3  集中式数字档案室建设存在的问题

　　3.1 理念与环境发生变化，现有规范亟待更新

　　自2014年、2015年分别制定《指南》《评价办法》后，数字档案室建设的理念与技术环境发生了巨大的变化。档案部门早已形成了统一设计、集约建设的集中式数字档案室建设理念，但《指南》和《评价办法》在当时主要适用于独立式数字档案室建设，在两者尚未更新之前，无法对当前数字档案室的建设成效给出准确、科学的评价。例如，数字档案室大多在电子文件归档与电子档案移交环节已布署“四性”检测功能，而《指南》《评价办法》中缺少相关要求。同时，《指南》与《评价办法》属于规范性文件，集中式数字档案室建设仍然缺乏档案行业标准的指导。不同来源的立档单位业务系统所产生的电子文件数据标准不统一，造成了信息孤岛与业务壁垒[25]，且集中式数字档案室缺少微观层面针对立档单位的统一归档标准，从而影响了归档工作质量。

　　3.2 存在不同建设模式，易割裂档案间的有机联系

　　目前 , 集中式数字档案室建设主要有两种建设模式：一种是横向集中式数字档案室 , 这类集中式数字档案室多基于政务云平台对行政区域范围内的归档单位进行整合 , 并通过政务云平台将业务系统中的电子文件归档至集中式数字档案室系统中，如南京市建邺区数字档案室、苏州市工业园区数字档案室等。另一种是纵向集中式数字档案室 ,这类集中式数字档案室则是通过在行业系统内建设数字档案室系统 , 为系统内不同级别的单位提供归档服务，如南京市审计局数字档案室、浙江省公安厅数字档案室等。这两种模式为集中式数字档案室建设提供了不同选择，但在实际工作中却存在着一个单位同时使用集中式数字档案室两种模式的可能。据调研，某区虽然建立了覆盖其全区一级立档单位的集中式数字档案室，但该区某局仅在区级横向集中式数字档案室中归档其文书类电子文件，其业务类电子文件则在市级部门建设的纵向集中式数字档案室中归档。这两种集中式数字档案室的混合使用极易割裂立档单位电子档案间的有机联系。

　　3.3 不断新增行业标准，系统功能反复滞后

　　集中式数字档案室建设不只是一个简单的信息系统建设，而应该是一个集管理理念、政策法规、标准规范、信息技术于一体的集合体。部分数字档案室在规划建设阶段缺少对电子文件管理前端控制思想与全程管理思想的贯彻 ,未能规划电子档案单套制管理系统功能，造成电子签章、电子档案封装、四性检测等功能的缺失，最终只能以双套制要求进行归档。例如，浙江省自然资源厅虽然在部分业务系统中已形成电子文件，但由于未启用数字签名、前期归档功能未在业务系统中规划等，在归档时仍以传统档案为准。双套制归档模式不仅增加了工作量，还容易造成数据不一致的问题[26]。文件档案管理的数字化转型必然会导致相关档案行业标准的激增，而集中式数字档案室一旦建成，将会在相当长一段时间内保持稳定，这就容易导致已建成的数字档案室在功能设置上无法满足最新行业标准的要求。例如，《电子档案管理系统通用功能要求》（GB/T 39784—2021）将“与异构系统进行规范格式的电子档案信息交换”设置为电子档案管理系统的必选功能，但这正是目前无法满足部分数字档案室要求且阻碍集中式数字档案室建设的原因之一。

　　3.4 过于强调通用功能，个性化需求难以满足

　　建设集中式数字档案室能够保障各立档单位在系统功能层面符合相关标准和规范，归档工作也有可遵循的统一规范，能够全面提升电子档案管理的标准化和规范化水平，实现数字档案室的集约与高效利用。然而，目前集中式数字档案室存在着立户多、使用少、业务部门使用数字档案室主观意愿不足的情况。究其原因，主要是大多数立档单位更加倾向于根据自己的需求独立开发数字档案室，这样虽然满足了自身的个性化需求，但由于技术、资金、理念等问题，很难达到《指南》《评价办法》及其他最新标准规范的要求，导致部分单位自建的数字档案室建设质量参差不齐 , 重复建设也造成了巨大的资源浪费。

　　4  集中式数字档案室优化策略

　　4.1 构建“规范性文件—行业标准—基层工作规范”的制度体系

　　首先，国家档案局应根据当前新兴的信息技术及档案数据化的要求，将区块链、人工智能技术及数据要素理念融入《指南》与《评价办法》的修订工作中，提升数字档案室的服务能力，促进档案维度数据的融通。其次，《国家档案局办公室关于开展2024年度档案行业标准制修订计划项目申报工作的通知》[27]已将数字档案馆（室）建设作为立项重点，可针对目前数字档案室建设存在的问题，加快组织有关部门及业内专家制定集中式数字档案室建设的行业标准，内容涵盖集中式数字档案室的总体架构、建设模式、业务流程、技术架构等。最后，集中式数字档案室建设单位需制定统一的归档工作规范，包括统一的归档数据库结构、文件格式、封装方式及“三合一”表等。

　　4.2 构建逻辑层面集中统一的档案资源体系

　　同单位内文书类电子文件与业务类电子文件分别使用横向与纵向集中式数字档案室进行归档的模式并不少见，这两种归档模式的结合虽然保障了电子文件的应归尽归，但在物理层面分散了立档单位的档案资源。同时使用横向、纵向集中式数字档案室的立档单位，需更加重视对档案资源的逻辑整合。此类单位可借助政务云平台促进两种模式下集中式数字档案室的有机衔接，构建物理层面分散存储、逻辑层面集中统一的集中式数字档案室资源体系。此外，还可以发挥两种模式集中式数字档案室的互助备份功能，例如，浙江省公安厅的纵向集中式数字档案室每年的数字化成果会备份至硬盘并进行加密、封装，再移交至浙江省档案局（馆）进行登记备份[28]。这样，在保障档案数字资源完整的基础上，能有效确保其安全长期保存。

　　4.3 构建融合前端控制和全程管理思想的系统迭代思路

　　在集中式数字档案室的建设和使用阶段，需要贯彻电子文件的前端控制思想与全程管理思想。一方面，在系统需求分析阶段就要考虑到将来系统功能的增设需求，预留接口，尽可能避免因架构老化而导致新技术难以部署和应用的情况。还应根据自主可控的目标，在技术要求、应用范围、安全要求等方面逐步摆脱对国外信息技术的依赖，实现集中式数字档案室系统的安全可靠。另一方面，在集中式数字档案室投入使用后，要定期对标最新标准规范性文件，对系统进行二次开发。例如，将2022年以来与数字档案室相关的标准《信息技术OFD档案应用指南》（GB/T 42133—2022）、《电子档案单套管理一般要求》（DA/T92—2022）、《电子档案移交接收操作规程》（DA/T93—2022）、《电子档案证据效力维护规范》（DA/T97—2023）补充至集中式数字档案室系统中。

　　4.4 构建兼顾通用性与个性化的系统功能体系

　　在集中式数字档案室的建设筹备阶段，档案主管部门需要对立档单位的档案工作开展广泛调研工作，了解立档单位的数字档案室功能通用诉求，掌握其个性化需求，并听取技术部门建议，开展可行性分析。除了《电子文件管理系统通用功能要求》（GB/T29194—2012）中所列必选功能外，应根据可选功能，围绕单位个性化需求进行相应开发。例如，可根据立档单位编研要求，开发基于自然语言处理的智能编研模块等。档案主管部门需将个性化功能与通用性功能凝练整合，在个性化与通用性之间寻找平衡点，构建完善的功能体系。

　　综上，建设集中式数字档案室能够集约资源，规避数字档案室重复建设所造成的资源浪费、监管不易及“信息孤岛”等问题，能够有效提升电子文件归档工作的效率，保障数字档案资源的数据安全，从而不断将数字档案室优势放大。

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　　【基金项目】国家自然科学基金项目“面向单套制的国家自然科学基金项目档案分级分类管理研究”（项目编号：J2224001）。

　　【作者简介】齐佳丽（1999—），女，汉族，贵州贵定人，苏州大学社会学院硕士在读，研究方向：档案信息化、科研档案管理等。通讯作者：毕建新（1979—），男，汉族，江苏连云港人，苏州大学社会学院副教授，博士，研究方向：档案信息化等。