发布时间:2024-11-07 07:56:47被阅览数:86 次信息来源：《山西档案》
作者：乐庆玲 杨沛 李琳 郭方
摘 要：企业档案管理政策对于促进企业档案工作稳定有序发展有着重要意义。为此，从政策工具的视角出发，在政策工具维度和企业档案管理维度组成的二维分析框架的基础上，选取了40份全国性的企业档案管理政策文本，使用文本内容分析的方法对政策文本的内容单元进行量化分析。研究发现，企业档案管理政策发文部门合作程度不高、政策工具使用失衡、企业档案管理构成要素政策聚焦程度不平衡，建议推动多元主体协同制定企业档案管理政策，促进政策工具结构的合理化，加强对政策失衡领域的补充。
关键词：企业档案管理；政策工具；量化分析
档案管理政策作为国家档案工作的制度保障，对于促进档案工作顺利、有序发展至关重要。企业档案作为国家档案资源的重要组成部分，其管理政策的导向直接影响企业档案管理的效率和效果，进而影响国家档案资源的整体开发和利用。在当前信息化、数字化技术高速发展的背景下，企业档案管理面临着从传统纸质档案向电子档案转变的巨大挑战。为了应对这些挑战，研究和制定适应新形势的企业档案管理政策就显得尤为必要。
政策工具是分析公共管理政策的有效方法，它对于确保政策目标的实现起着重要作用，然而在企业档案管理政策研究方面对政策工具的关注还相对较少。因此，本文选择政策工具对企业档案管理政策进行量化分析具有以下意义[1]：一是有利于分析企业档案管理政策的特点、变化过程和制定方向。二是有利于准确认识和把握企业档案管理政策的内在联系和发展规律。三是有利于为企业档案管理政策的优化提供新思路。为此，本文用政策工具对选取的40份企业档案管理政策文本进行分析，通过对具体政策文本单元的编码和统计，探究企业档案管理政策的外部特征、主题特征以及政策工具分布特征，捕捉企业档案管理政策中关注的焦点，明确企业档案管理政策实施要点，以期为政府和相关机构制定企业档案管理政策提供参考，推动企业档案管理实践与政策的协调发展，提升企业档案管理水平。
1 企业档案管理政策分析框架
本研究拟从X维度（政策工具维度）和Y维度（企业档案管理维度）构建企业档案管理政策的二维分析框架，并在此框架内对企业档案管理政策的内容特征、政策工具使用范围及发展规律进行量化分析。
1.1 X维度：政策工具维度
政策工具是指政府为达到既定的目标而采用的一系列方法、技术和手段，它是政策目标与结果之间的桥梁。国内外学者从不同角度对政策工具进行了分类，本文采用的是ROTHWELL和ZEGVELD[2]根据政策工具的影响划分的类别，即将政策工具划分为供给型政策工具、环境型政策工具及需求型政策工具3类，如表1所示。
表1 政策工具类型
供给型政策工具。供给型政策工具主要为企业档案管理提供足够的资金、技术、人才、信息资源支持，以此来推动企业档案管理工作的开展[3]。
环境型政策工具。环境型政策工具主要通过构建外部环境，如工作规划、指导意见等来规范企业档案管理的方向、体系和流程等。
需求型政策工具。需求型政策工具主要采取购买和定制等手段来降低不确定因素的影响，达到帮助企业规避风险的目的[4]。
1.2 Y维度：企业档案管理维度
X维度主要是从政策工具的角度进行划分，揭示企业档案管理政策的一般规律。为提高政策分析的针对性，还需要从Y维度对政策文本进行内容分析。通过阅读政策文本条款并参考企业档案管理分类体系[5]，可将企业档案管理分为以下5个方面：
组织管理。主要明确企业档案工作的分管领导和管理模式，包括企业档案工作的组织结构、职务范围、责任权利划分等内容。
标准制度。用以确定企业档案工作定位、总体方针、工作原则、管理要求和具体的工作程序等，包括3个层次：基本章程、办法规定和操作规范。
业务管理。主要涉及企业档案收管存用等环节，以及文档流转过程中档案部门的监督和指导工作。
信息资源管理。包括梳理企业文件类型、细化文件归档范围表、建设企业档案信息资源库，信息资源整合和信息资源共享等内容。
服务保障。包括企业档案管理所需的设备设施建设、物资保障和相应的资金投入等内容。
2 政策样本选择及编码
在建立了以X维度（政策工具维度）和Y维度（企业档案管理维度）为基础的企业档案管理政策分析框架后，需要选取符合研究主题的政策样本进行量化分析，并对政策文本的具体条款进行编码。
2.1 样本选择
根据《企业档案工作规范》，企业档案可分为党群管理类、行政管理类、生产管理类、经营管理类、项目建设类、产品生产类、会计业务类、职工管理类、设备仪器类、科研开发类共10大类[6]。以企业档案所涉及的内容在国家档案局网站政策法规库中进行检索，然后以“企业档案”“公司档案”为检索词，在北大法意及北大法宝数据库中进行补充采集。在国家档案局网站政策法规库中检索出7条相关的部门规章以及10条相关的规范性文件，在北大法意及北大法宝数据库共检索出1 418条记录。为了保证所收集到的政策文本的准确性和可靠性，本研究按照以下原则对检索结果进行筛选[7]：一是选取现行有效的政策文本作为样本；二是选取效力层级为全国性的法律、法规、规章，因地方法规、规章数量庞大且缺乏代表性和权威性，因此不予选择；三是选取与研究主题直接相关的政策文本，剔除关于人事任免、会议通知、人员培训通知等程序性文件。经过整理，最终得到40份政策文本，如表2所示。
表2 企业档案管理政策文本列表
2.2 政策文本编码
将企业档案管理政策的条款作为最小分析单元，按照“文本编号 - 政策条款号”的编码方式，对40份政策文本相关内容进行编码，共得到609个分析单元[8]。政策文本的内容编码示例如表3所示。
表3 企业档案管理政策文本分析单元编码表（部分示例）
3 政策文本量化分析
3.1 总体统计分析
收集到的40份企业档案管理政策发文年度分布如表4所示。
表4 企业档案管理年度统计表
整体上，企业档案管理政策除了个别年份没有发文外，基本保持每年发文1～2份的频率，年均发文数量波动不大。结合时代背景看，改革开放初期，国家经济快速发展，基础设施建设大规模展开，需要规范项目管理，确保档案资料的完整性和可追溯性。如《基本建设项目档案资料管理暂行规定》中明确了基本建设项目档案资料的管理要求，确保档案资料在整个项目过程中的形成、积累、整理和归档工作得到有效执行。市场经济体制建立初期，企业档案管理需求增加。在这种形势下就需要制定新的法规政策来适应企业档案工作的新要求，以更好地面对当时的机遇与挑战。在信息化、数字化转型的时代，伴随着信息技术的飞速发展，企业改革不断走向深入，为保证企业档案管理的科学性和系统性，也需要相应的政策供给。例如，2019年国家档案局颁布了《关于在深化国有企业改革中加强档案工作的意见》。2023年8月颁布了修订版的《企业档案管理规定》，它是对2002年《企业档案管理规定》的升级和完善。
发文主体即政策法规的颁布部门。本研究收集到的40份政策文本涉及国家档案局、水利部等多个发文部门，如表5所示。从数量上看，部门联合发文数量少于部门单独发文数量。在部门联合发文中，国家档案局共参与13次。据此分析可知：第一，企业档案管理政策比较偏向于部门单独发文，各部门的合作意识有待增强。第二，无论是单独发文还是联合发文，国家档案局参与程度最高，在企业档案管理政策的制定中占据主导地位。
表5 政策发文部门数量统计表
3.2 政策工具维度分析
企业档案管理政策使用到了3种不同的政策工具，如表6所示。其中，供给型政策工具占比21.02%，环境型政策工具占比78.65%，需求型政策工具占比0.33%。这说明企业档案管理政策的政策工具使用比例失衡，即侧重使用环境型政策工具来促进企业档案工作的开展，而对能够为企业档案管理提供基础性保障以及激发企业档案管理发展潜力的政策工具使用较少。
从供给型政策工具的使用情况来看，首先，政策制定主体认识到相对稳定的档案人员队伍是企业档案管理的中坚力量，所以非常重视对企业档案人才的培养；其次，政策制定主体较为重视“信息源提供与保障”，通过不同措施来保证信息内容的完整性、准确性、安全性和可用性，相较而言，对“资金投入”和“基础设施”政策工具的关注较少。
从环境型政策工具的使用情况来看，最受关注的政策工具是“管理机制”，这说明政策制定主体通过建立完善的管理制度和业务标准来规范企业档案管理工作，如建立健全企业档案工作规定，完善责任追究制度等。在促进企业档案服务社会大众、开发利用企业档案信息资源、推进企业档案管理现代化等方面，政策制定主体也在通过法规制定或设置行政处分或处罚来实现社会监管和业务监督，但对这两方面的重视程度还不够。
从需求型政策工具的使用情况来看，我国在企业档案管理实践中存在“重保管、轻利用”的现象。在信息时代，企业生产、经营中的每一个环节都离不开档案工作的支持，而需求型政策工具对企业档案管理工作的发展具有巨大的推动作用，在这一方面，“政府采购”和“服务外包”政策的制定还有较大的空间。
表6 政策工具分布统计
3.3 企业档案管理维度分析
企业档案管理包括5个方面的内容，如表7所示。这五个方面的政策聚焦程度不同，其中，“业务管理”是政策制定主体关注的重点，“服务保障”的政策聚焦程度较低。
“组织管理”的整体受关注程度不高，重点使用的政策工具有“人力资源培养”“管理机制”“法规管制”，说明在“组织管理”中档案机构及人力资源至关重要，明确部门职责和人员安排是档案工作正常运转的基础。
“标准制度”在管理政策中较受关注，主要包括管理体制、工作职责、管理要求、工作规范等内容。宏观标准制度为企业档案管理提供了系统化、规范化的指引，其中与“目标规划”“管理机制”相关的规定较多，而对“资金投入”“基础设施”的关注较少，未来制定政策需考虑加大资金投入和加强基础设施建设。
“业务管理”是当前企业档案管理的中心内容。为推动企业档案管理工作有序进行，政策制定主体主要从“信息源提供与保障”“策略性措施”“管理机制”3个方面提供政策支持，具体表现为对档案收集整理范围、信息源的开发利用、档案管理制度建设所提出的要求较多。
“信息资源管理”在企业档案管理政策中的受关注程度较低。“信息资源管理”包括企业档案数据库的构建、信息资源规划与建设等内容。在收集到的40份政策文本中，对于企业档案开发利用、数据库建设等信息资源管理方面的规定偏少，这在某种程度上制约了档案信息化、数字化转型，不利于档案信息管理效率的提升和档案信息资源的创新利用。
“服务保障”在企业档案管理政策中的聚焦程度最低，占比6.24%。其中“基础设施”的使用程度最高，反映了企业档案无论是实体还是内容的管理与利用都需要设备、信息网络及保管场所等的支持与保障，它们是开展企业档案管理工作的基础条件。此外，“资金投入”“法规管制”政策工具欠缺，说明政策制定主体应关注对服务保障的资金投入，提升服务保障的规范化水平。
表7 企业档案管理政策X-Y维度分布统计表
4 研究结论与建议
4.1 研究结论
4.1.1 企业档案管理政策发文部门合作程度不高
在40份政策文本中，27份政策文本为单个部门发文，13份政策文本为多部门联合发文。发文主体的统计数字表明，国家档案局在制定企业档案管理政策中处于主导地位，同时也反映了各部门之间的协作还不够深入。单个部门发文往往侧重于该部门所管辖的领域或职能，导致政策内容具有一定的局限性[9]。这种局限性可能使得档案管理政策无法全面覆盖企业的所有档案管理需求，从而在某些方面存在政策空白或遗漏。除此之外，单个部门发文可能无法充分考虑到档案管理的全面性和系统性要求，导致档案管理政策在实际实施中难以达到预期效果。
4.1.2 企业档案管理的政策工具使用失衡
从统计数据来看，政策制定主体倾向于采用指导性政策手段来推动企业档案管理工作的开展，这就会导致环境型政策工具占据主导地位，而供给型政策工具的使用比例相对较小，需求型政策工具则严重缺乏。这说明在提供环境保障、加强积极的政策引导的同时，还需要多从“资金投入”“基础设施”“政府采购”“服务外包”等方面加强政策的支持力度。
从政策工具的具体使用情况分析可知：一是在供给型政策工具中，相关政策更偏向于“信息源提供与保障”“人力资源培养”，与之相较，对“资金投入”与“基础设施”的重视程度较低。需要注意的是，经费不足和基础设施不完备会给企业档案管理带来信息安全及合规性风险。二是环境型政策工具的使用较重视组织机构、管理体系及制度标准，而忽略了社会监管方面的规范化。三是从需求型政策工具在全部政策工具中的使用比例来看，“服务外包”政策工具偏少，体现了目前企业档案管理政策导向的局限性。政策制定主体重视供给型和环境型政策工具的影响作用，而忽视了“政府采购”“服务外包”等方面对企业档案管理工作的推动作用。
4.1.3 企业档案管理各构成要素政策聚焦程度不平衡
从整体来看，企业档案管理构成要素中“业务管理”的政策聚焦程度最高，在企业档案管理的政策中占据中心位置，是企业档案管理关注的重点内容。首先，处于微观层面的“管理机制”内容占据主导地位，而与企业档案管理密切相关的“人力资源培养”“目标规划”“策略性措施”等宏观层面上的政策内容的聚焦程度较低。“业务管理”作为企业档案涉及最多的基础性工作，受到重视无可厚非，但是过度关注“业务管理”，会使档案工作者只注重管理好本部门的档案，而忽视对企业档案的全过程管理。其次，在一些具体的内容上出现了政策遗漏。“目标规划”和“法规管制”两种政策工具缺失，反映出政策制定主体在“信息资源管理”和“服务保障”中只关注和管理主题高度相关的政策工具，如“信息源提供与保障”“基础设施”。为促进企业档案管理工作良性发展，政策制定主体应平衡好各类政策工具的使用，完善与企业档案工作相适应的政策。
4.2 建议
4.2.1 推动多元主体协同制定企业档案管理政策
随着社会发展，制约企业档案管理的因素也日益增多。目前，企业档案管理政策大部分是由国家档案局来制定，部门联合发文的数量相对不足，发文部门之间的合作不够深入。为了更好地应对新时代的机遇和挑战，必须加强各部门之间的合作力度，体现企业档案管理工作的整体性和协同性。对此，国家档案局可以主动与人力资源和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会、工业和信息化部等部门进行合作，共同制定出更加适用的企业档案管理政策，提高政策质量，落实政策执行。
4.2.2 促进企业档案管理政策工具结构的合理化
在政策工具的使用过程中，每一种政策工具都有独特的意义[10]。合理调整三种政策工具的使用比例和结构可以使政策工具发挥出最佳效果，同时实现企业档案管理政策在实际工作中的价值最大化。
首先，要合理提高供给型政策工具的使用比例。企业的档案工作和档案管理制度建设都离不开资金的支持，而资金来源一方面靠政府拨款，另一方面可以靠社会融资。基础设施的建设为企业档案管理的开展提供基础支撑，也是政策制定的着力点。此外，企业档案管理的关键是人才，要加大对档案管理人才的筛选和培养，组建企业档案管理专业队伍，注重档案管理人员业务能力和职业素养的提高。
其次，要注重环境型政策工具的落实情况，加大“策略性措施”“法规管制”方面的政策支持力度。虽然“目标规划”和“管理机制”等环境型政策工具已被广泛使用，但仍需进一步细化实施方案和标准。同时，也要合理使用“策略性措施”和“法规管制”，通过有效的法律手段和合理的社会监管保证企业档案管理的规范化和长效化。
最后，加大需求型政策工具的使用。随着企业档案工作的数字化转型，相应的管理政策也应体现新发展理念，增加档案数字化服务的相关内容[11]，做好与企业档案相关的产品采购以及服务外包的政策供给，推进企业档案管理与第三方机构的合作，利用需求型政策工具提高企业档案管理的效率，降低管理成本。
4.2.3 加强对政策失衡领域的补充
目前，我国企业档案管理政策偏重于“业务管理”“标准制度”和“组织管理”方面，而对“信息资源管理”“服务保障”等方面的聚焦程度较低。尽管“标准制度”和“业务管理”是企业档案管理的基础，能够确保档案工作的规范化，但随着信息技术的发展，企业档案管理的需求和环境发生了巨大变化，企业档案管理应适应这一变化，注重对信息资源的有效管理，并加大物资、资金的投入，以提高整体管理效率。为此，政策制定主体须在现有政策的基础上，对信息资源管理及服务保障层面的政策进行补充，为新时期我国企业档案的管理与利用提供政策依据和保障，做好政策着力点和薄弱点之间的平衡。
参考文献
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【基金项目】国家档案局科技项目“面向智能辅助决策的档案价值增值研究”（项目编号：2022-X-057）。
【作者简介】乐庆玲（1979—），女，汉族，湖北武汉人，湖北大学历史文化学院副教授、硕士生导师，博士，研究方向：信息资源管理、知识管理与企业档案管理；杨沛（2000—），女，汉族，湖北十堰人，湖北大学历史文化学院硕士在读，研究方向：信息资源管理；李琳（1975—），女，汉族，湖北荆门人，国网湖北省电力有限公司档案馆副研究馆员，学士，研究方向；企业档案管理；郭方（1986—），女，汉族，湖北仙桃人，国网湖北省电力有限公司武汉供电公司档案馆副研究馆员，硕士，研究方向：企业档案管理。
