行政诉讼视角下档案馆提供政府信息利用服务的问题与对策研究

　　文/李锦华

　　我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）于2007年1月通过，2019年重新修订实施，从法律层面对政府公开信息的义务和公民对公共事务的知情权作出了相应的规范。随着政府信息公开工作的逐步推进，近年来，档案馆作为提供政府信息公开的场所越来越被公众认可，到档案馆查询利用政府信息的情况越来越普遍。然而当利用者的查询利用需求得不到满足时，由此产生的行政诉讼和行政复议也越来越多。从国家公开的裁判文书来看，档案馆面临的诉讼之中有很大一部分都与政府信息公开有关，档案馆在提供政府信息公开服务工作方面还存在一定问题。

　　案例说明

　　通过中国裁判文书网进行数据搜索，以“当事人”为“档案馆”作为检索条件进行检索，共有数据484条，再以“档案馆”为“全文”检索的关键词、“政府信息公开”为“案件名称”检索的关键词进行检索，共有数据379条。其中，张某反复对某区政府、区档案馆提起行政诉讼、行政复议这一案例颇具典型性，较大程度反映了目前档案馆提供政府信息利用服务中存在的主要问题。

　　1.第一次提起行政诉讼

　　2018年4月2日，该区档案馆收到张某提出的政府信息公开申请，要求公开多份2004—2006年的文件。区档案馆查询后回复所申请公开的信息不属于本馆应当公开的政府信息，建议张某通过档案查询利用途径咨询办理。张某因其利用需求未得到满足，于是对区档案局提起了行政诉讼。

　　2.第二次提起行政诉讼

　　2019年，张某通过电子邮件向该区政府申请关于“某地西片地区修缮整治的决算文件（决算报告和决算有关的文件）”的信息公开。区政府在收到张某的信息公开申请后，进行了内部检索，同时向区档案馆及其他有关部门提出协助查找请求，均无果，于是回复张某“案涉政府信息不存在”。张某不满区政府作出的政府信息公开答复，从而提起行政诉讼。3.第三次提起行政诉讼2019年9月27日，张某向区政府提交政府信息公开申请，申请内容为“2004年××区政府第14次区长办公会会议纪要”。同年9月29日，张某将申请内容补正为：“2004年6月1日××区人民政府办公室印发的，其中载明：2004年5月31日上午，××区长主持召开第14次区长办公会议”。区政府就张某的申请事项向区档案馆发出《关于协助查找档案的函》，区档案馆回复称，查找到相关档案，档案名称为《××市××区人民政府区长办公室会议纪要第14期》，馆藏地点在区档案馆南馆。按照有关规定，区政府告知张某申请公开的信息已移交档案馆，建议其咨询区档案馆。张某认为区政府未根据《条例》有关规定对信息进行主动公开，且未依法到区档案馆将申请的信息公开，侵犯了公民的知情权，从而提起行政诉讼。

　　档案馆提供政府信息利用服务存在的问题

　　档案信息公开行政诉讼案件是指由档案信息公开纠纷引发的申请人与被申请人及其复议机关之间的行政诉讼案件。通过查阅中国裁判文书网上的裁判文书，笔者对上述张某反复对该区政府、区档案馆提起行政诉讼、行政复议这一案例进行分析和归纳，提出目前档案馆提供政府信息利用服务中主要存在的4点问题：

　　1.政府信息公开和档案开放利用概念混淆

　　从张某第一次提起行政诉讼中可以发现，存在公众对政府信息公开和档案开放利用概念不清的问题，很多利用者错误地将在档案馆查阅到的政府信息和档案资料理解为同一事物，适用同样的法律法规、管理流程，将政府信息公开和档案开放利用的概念及其利用流程混同，造成相关案件中对于《条例》适用范围的焦点争议。实际上，目前我国政府信息公开和档案开放利用所适用的法律和程序分属两个管理体系，政府信息公开所适用的《条例》是由国务院颁布的行政法规，是对行政职能部门信息公开的规制，适用范围不局限于未移交档案馆的政府文件，更包括政府年度财政预决算、人事任免决策等其他非文件属性的广义信息。而档案开放利用目前所适用的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）和《国家档案馆档案开放办法》则分别属于法律和由国家档案局颁布的部门规章，是对馆藏档案资源公开的规制，适用范围仅限于国家档案馆馆藏档案资源。对于档案和政府信息概念及其所属程序体系的混淆不清，往往是导致利用者未能选取正确的信息利用渠道的主要原因之一，使得利用者的利用需求得不到及时有效的满足，进而认为政府部门或档案馆不作为，致使此类行政诉讼案件频发。

　　2.政府信息公开责任主体混淆

　　从张某对区档案局提出政府信息公开申请未得到满足而提起第一次行政诉讼的过程中可以发现，档案馆作为政府信息公开的法定场所，容易被社会公众认定为政府信息公开的主管责任部门。一旦社会公众有申请政府信息公开的需求，首先选择向档案馆提出政府信息公开申请，而当档案馆因各种原因无法提供社会公众所需要的政府信息时，部分公众往往会出于对流程和机构的不信任而诉诸法律，并将档案馆列为诉讼对象。然而，一方面，无论在机构改革前后，档案馆作为事业单位都不是政府信息公开行政诉讼的适格被告，这也成为许多类似案件中原告诉求被予驳回的主要原因之一。另一方面，政府信息公开的主管责任部门是文件形成的各行政机关，档案馆作为提供政府信息公开服务的法定场所，承担已公开政府信息的查阅利用服务职责和未公开政府信息的公开申请受理职责，是政府信息公开工作的执行者，无权限作为责任主体决定依申请公开的结果。因此，对于社会公众而言，政府信息公开责任主体不清往往是引发矛盾乃至行政诉讼的主要因素。

　　3.档案馆与政府部门整体协调、公共服务性不足

　　在张某第二、三次提出行政诉讼的案例中，该区政府均向区档案馆提出了协助查找请求，一次是区政府和区档案馆均查不到相关信息，一次是区档案馆查找到相关档案，但因张某申请公开的档案已移交档案馆，建议按档案查阅利用流程获取相关档案。政府部门提出的“协助查找请求”是仅就查找结果作出的反馈，其目的是确认档案是否已经移交，一经确定移交后，针对同一信息的利用服务职责便转移到档案馆。由于政府信息公开和档案开放利用是两个不同的程序，属于不同的法律法规调整范围。目前，我国对于二者的界定以“实体保存场所及其责任主体”为依据，并且以“移交”的程序为界限。一旦依申请公开的信息经查确认转移到了档案馆，利用者则必须在另一套程序体系下重新向档案馆申请查阅。因此，不管是哪种情况，利用者提出公开信息利用申请都得不到直接的回应，因流程割裂而使利用者需要在两个部门之间“来回跑”，这种低效感也是使档案馆连同政府部门因“不作为”而陷入诉讼的因素之一。从“整体政府”建设的角度看，这一现象说明档案馆和政府部门在提供政府信息公开利用服务中，存在整体协调和公共服务性不足的问题。

　　4.同份文件处于不同生命周期适用不同法律法规

　　从张某第三次提出行政诉讼可以发现，对于同一份文件信息，根据其所处的文件生命周期阶段不同，其所适用的法律条款也会随之改变。具体而言，根据最高人民法院出台的《政府信息公开若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第七条规定，“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》。”国务院办公厅出台的《〈政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第八条规定，“已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”也就是说，在政府信息移交各级国家档案馆前后，其适用的法律法规和开放利用的程序并不相同。作为政府信息，适用《条例》，“以公开为原则，不公开为例外”是其核心理念；政府信息移交各级国家档案馆后，其属性转变为档案，适用《档案法》，档案开放的范围和年限均有规定、要求，一般以25年为界。这其中存在《条例》与《档案法》衔接及其操作问题，在缺乏制度保障的情况下，容易出现一份在政府信息公开中已公开的信息在移交进档案馆后又重新被封闭起来的情形，从而引发诉讼。

　　协同导向下档案馆开展政府信息公开服务的对策

　　1.厘清政府信息公开与档案开放的关系，加强对公众的宣传引导

　　由于政府信息和档案存在功能属性上的差异，政府信息公开的目的是使社会公众及时了解并监督政府运行情况与决策过程，档案公开的目的则包含跨时空的证据追溯、文化传承等多个层次，因此，有必要在区分政府信息和档案概念范畴的基础上，区分政府信息公开和档案开放的制度逻辑，并加强对社会公众的宣传引导。具体主要包括3个方面，一是要厘清政府信息与档案的关系，二是要厘清政府信息公开与档案开放的责任主体关系，三是要厘清政府信息公开与档案开放对应的管理流程、适用法律法规的关系。

　　首先，根据《条例》和《档案法》的有关规定，政府信息是行政机关在对外管理社会事务过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息；档案是指过去和现在的机关、团体、企事业单位和其他组织以及个人从事经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面活动直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。从文件的形成过程来看，政府信息是现行文件，档案是历史记录，分别处于不同的阶段。

　　其次，当信息处于移交前阶段，其管理和责任主体属于文件形成的各级政府机关，适用《条例》，其依申请公开流程应按照《条例》的有关规定执行，依申请公开的最终执行者为文件形成的各级政府机关，档案馆仅作为政府信息公开的法定场所和依申请公开的受理窗口，提供政府信息公开的相关服务，对未公开的政府信息公开与否没有决定权。当文件信息作为档案移交档案馆，其属性发展转变，管理和责任主体也转移给档案馆，适用《档案法》，其开放利用的程序按《档案法》有关档案开放的规定执行。

　　各级政府机关和档案馆应当在厘清上述关系的基础上，加强对社会公众的宣传引导，以增进社会公众对于上述基本差异的理解，才能减少利用者对政府部门和档案馆的误解。

　　2.完善档案开放法律体系，保持政府信息公开的延续性

　　根据文件生命周期理论，从政府信息到档案，其信息内容本身没有增加需要保密的因素。然而，在以往的法律法规体系下，政府信息一旦移交进档案馆，由于开放鉴定职责主要落于档案馆，在实际工作中，严格控制档案开放的范围、不轻易提前开放档案的现象普遍存在，原本公开的政府信息面临长期的封闭期，导致公众无法利用，这显然是不合理的，不仅不利于文件价值的充分发挥，也不利于维护公众知情权和信息权。新修订的《档案法》对档案开放的规定是“县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放。经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放”，并且在第三十条明确“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见。”这意味着，在新的法律法规体系下，针对内容信息的封闭或开放管理政策可以延续，保持信息公开的连贯性得到了一定的保障基础。

　　一方面，法律法规基础保障了政府信息公开和档案开放实质决策主体的统一，政府信息和档案的形成机关要对其所产生的信息和档案的公开化作出主要决策，因此各级机关部门应当在新修订的《档案法》框架下完善内部的信息治理规则，建立政府信息公开和档案开放鉴定相协调的流程机制。另一方面，在上述法律法规框架下，档案馆作为公共信息资源公开利用服务机构的角色得到加强，其对于档案开放的决策职能被弱化，因而需要进一步整合政府信息公开和档案开放的服务流程，优化相关机制，完善其作为信息服务窗口的制度支撑。

　　3.完善政府信息公开与档案开放的协调服务

　　随着我国各项改革不断深入和推进，我国政府逐渐向“服务型”政府的方向转变，档案馆作为公共文化服务机构、政府信息公开的法定场所，要适应新时代的发展要求，积极转变思想观念，树立“以人为本”的服务理念。在政府信息向档案转化的整个过程中，虽然不同阶段的价值功能不完全相同，但是其信息内容本身并没有实质性改变。然而在政府信息移交档案馆后，政府信息利用服务的职责便转移到档案馆，要按照档案开放的相关规定执行，也就是说，原本可以申请公开的信息，一旦移交档案馆就要按照档案开放的程序申请利用，增加利用的时间成本和申请难度，这显然不符合“服务型”政府的管理理念。最高人民法院的裁判也有观点认为“提前移交档案馆的，不能免除行政机关的政府信息公开义务”。

　　因此，从完善政府信息公开与档案开放的整体协调、加强公共服务性的角度出发，在开展政府信息公开利用服务时，要加强政府信息公开和档案利用服务的融合，尽量统一、简化工作流程，通过与文件形成的各行政机关建立联动服务机制，实现“让信息多跑路，群众少跑腿”。对于原本属于政府信息公开范围的信息，虽然已移交档案馆，政府部门如有保存相关信息，可直接提供利用服务；如没有保存相关信息，可由原来向档案馆采取“协助查找请求”转变为“公开请求”的做法，即免除按照档案开放利用的有关规定，直接授权档案馆提供相关信息的公开利用服务，避免原本可开放利用的政府信息因移交进馆而面临另一重查询手续，导致利用者的知情权落空。

　　4.加强公共信息资源平台建设，提高工作服务质量

　　在治理时代，整体政府建设的题中之义自然包含文件、档案、信息、数据等广义信息资源的整体统一输出，即面向社会公众的官方信息供给应当以集中化的方式呈现，政府内部的流程割裂应当通过制度调整和技术治理加以弥合，使社会公众能够通过简单便利的渠道直接获取公共信息资源，而不必再奔走于不同的流程体系之间。因此，在政府信息公开和档案开放制度流程体系相区分的背景下，仍然应当秉持服务理念，加强政府作为整体的公共信息资源服务建设，推动建设统一、权威、便利的公共信息资源服务与利用平台，在公共服务层面弱化政府信息公开与档案开放的流程差异，提高信息服务质量。

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　　作者单位：南方医科大学档案馆

　　责任编辑：王玥