对照“数据20条”谈档案信息化建设

　　文/罗成  黄书书

　　新冠肺炎疫情暴发以来，大数据在疫情防控的流调、溯源等工作中的作用凸显。数据是信息的表现形式和载体，它作为新型生产要素，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节，成为数字化、网络化、智能化的基础，是推动我国经济发展的新引擎。2022年12月19日，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据20条”），提出构建数据基础制度体系、促进数据规范流通的20条政策举措。档案信息作为重要的数据资源，理应在“数据20条”的政策覆盖范围内。

　　“数据20条”对档案信息化的相关要求

　　我国数据资源规模大、应用场景丰富，“数据20条”有效破除阻碍数据要素供给、流通、使用的体制机制障碍。档案信息作为数据资源的一个重要组成部分，需要对接国家政策，及时转变工作思路，破除体制机制障碍，促进数据要素汇集、流通。

　　1.“数据20条”对档案信息化建设的要求

　　一是畅通流通渠道。要求建立数据可信流通体系，增强数据的可用、可信、可流通、可追溯水平。

　　二是增加数据供给。要求推动数据要素供给调整优化，提高数据要素供给数量和质量。

　　三是开展知识产权保护。要求建立数据产权结构性分置制度，推进实施公共数据确权授权机制，建立健全数据要素各参与方合法权益保护制度。

　　四是加强数据监管。要求完善数据全流程合规与监管规则体系，统筹构建规范高效的数据交易场所，培育数据要素流通和交易服务生态，构建数据安全合规有序跨境流通机制。

　　五是保证数据安全。要求建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。

　　2.当前档案信息化存在的短板弱项

　　近年来，我国档案信息化建设加快发展，在数字档案馆（室）建设、电子档案管理等方面取得了重要成果。但仍然存在电子档案数据量小、质量不优、效率不高等问题。如湖北市、县两级综合档案馆107家，平均档案数字化率为68%；全部完成数字化的有荆门市、黄冈市等15家档案馆；十堰市等13家档案馆通过了国家级、省级数字档案馆测评。虽然成绩喜人，但离“数据20条”要求仍有一定差距。

　　主要表现在：

　　一是平台建设滞后。有的馆未开发专门的档案信息管理系统，使用的成品软件跨区域、跨平台接收、处理信息能力弱；有的馆虽然通过了数字档案馆验收，但其档案信息管理系统既不与政务内网、政务外网连接，又不与各部门的专网对接，“信息孤岛”现象突出。

　　二是资源结构不优。各馆95%以上的电子档案是文书档案，影像、照片、音视频等特殊载体档案数量少，专业档案数字化率低。

　　三是来源渠道狭窄。目前来源主要是立档单位移交的电子档案（光盘、硬盘）和馆藏档案数字化形成的数据，馆际之间、馆室之间未能互通互联，电子档案网上移交未能实现，档案数据网上采集亦未开展。

　　四是管理无序。有的馆数据合库工作滞后，未能实现电子档案集中统一管理；有的馆档案开放审核工作未完成，电子档案分库管理无法实施，信息系统等级保护功能无法实现。

　　五是利用渠道不畅。多数馆电子档案利用的主渠道仍局限于馆内服务，虽然通过互联网开展了档案利用服务，但上网档案数据量小，网上档案利用数量、质量有待提高。

　　落实“数据20条”的工作建议

　　1.加快档案信息管理系统建设步伐

　　网络平台是信息流通的基础。“数据20条”要求建立数据可信流通体系，《“十四五”全国档案事业发展规划》也提出专门要求。如“规划”第18条指出，“各级国家档案馆全面建成档案信息管理系统，大力推进数字档案馆建设”。第19条指出，“各省（自治区、直辖市）综合档案馆加强本区域档案信息资源共享平台建设，实现本区域各级综合档案馆互联互通，推动共享平台向机关等单位延伸，促进档案信息资源馆际、馆室共建互通，推进档案信息资源跨层级跨部门共享利用”。以上表述说明，要把信息管理平台建设摆在信息化建设最突出的位置。只有建好平台，才能打通信息流通渠道，才能构建档案信息网上接收、利用的流通体系。各地各单位档案部门宜将档案信息管理平台建设视作当前工作要务，尽快厘清需求，切实做好规划，集中人力、物力加快建设步伐。

　　2.进一步丰富数字档案资源

　　数字资源是档案事业转型发展的基础。“数据20条”要求提高数据要素供给数量和质量，国家档案局要求大力推进档案“增量电子化”“存量数字化”，促进各类电子文件应归尽归、电子档案应收尽收，逐步建立以档案数字资源为主导的档案资源体系。

　　为此，建议采取以下措施：

　　一是丰富收集形式。接收方式要多样。电子档案移交不仅要在线下进行，而且也可在线上进行，即通过馆际之间、馆室之间的互联互通平台，实现电子档案数据网上移交。征集形式要灵活，档案数字资源要“收”“采”结合，通过接收捐赠、网上采集、市场购买等形式大力充实数字资源。

　　二是拓宽来源渠道。既要保证立档单位电子档案“应收尽收”，还要积极探索政务内网、政务外网和各行业专网等政府公用平台、社会信息平台形成的数字档案信息接收方法。政务内网、政务外网是政务信息的运行、管理平台，政务外网还负责政府信息公开和行政审批事项办理，网上形成的数据信息是重要的档案资源，宜想方设法将其数据收集进馆。

　　三是改善馆藏档案结构。宜加大照片、音频、视频等载体档案和各部门专业档案数据的收集力度，改变馆藏档案数字资源单一状况。各馆在接收档案时，宜重点抓好声像档案的接收工作，特别是要做好电视台、报刊等新闻单位声像档案的接收工作。有些新闻单位在知识产权保护方面有所顾虑，因此征集时要耐心做工作，并视情况予以区别对待。如果是在工作时间、使用单位资源、按政府（或单位）要求开展的拍摄工作，形成的声像档案理应归国家所有。对于个人在业余时间、用私人设备、开展个人自定义活动拍摄的声像档案，也应积极做好争取工作，可视情况采取备份、寄存、捐赠或有偿购买等方式进行征集。例如，各地电视台每天播放的本地新闻节目，就属于档案接收范围。此外，群众录制的一些时效性强、充满正能量的小视频，亦可纳入档案收集范围。

　　3.夯实档案数据管理基础

　　一是做好档案数据合库管理。数据未合库，说明该单位电子档案整合可能存有隐患。由于立档单位使用的档案管理软件可能不一致，其档案著录标准亦可能存在差异。如中科院武汉分院著录文件级档案目录体例是责任者、事由、文种。文件标题（事由）中未录入责任者、文种，若合库前不加以完善，合库后查询目录数据就非常困难。又如“责任者”的省略问题，涉及单位较多，如将“武汉市统计局”省略为“市统计局”等情况，均需在合库前加以完善。有些软件开发商在档案数据中设置了小程序，若不在合库前加以处理，数据导入导出就很困难。建议各级档案馆在接收立档单位电子档案、或接收馆藏档案数字化成果时，应提出“移交数据必须与馆藏档案数据格式、标准一致”和“移交时需完成数据的迁移入库工作”等要求。

　　二是加快档案开放审核。根据《国家档案馆档案开放办法》要求，各地宜建立由档案局统筹、档案馆牵头、立档单位参与的工作机制，组织开展档案开放审核工作，按照计划、组织、审核、确认、公布等程序，确定档案控制、开放范围。

　　三是落实档案信息安全等级保护制度。各馆宜根据档案的分类情况、开放权限，按照信息系统等保制度要求，对数字档案进行分级管理，实现系统和信息可管可控，提升档案数字资源安全管理能力。

　　4.提升档案数据利用效率

　　一要增加供给渠道。各级档案馆不仅要利用信函、电话、网站、电子邮件和互联网、多媒体等多种方式提供档案服务，还应将查档服务从本馆服务大厅延伸到政务内网、政务外网和政务服务大厅的综合窗口，方便群众线上线下查档，提升档案工作的服务效率。如湖北省宜昌市档案馆开发的文档一体化系统覆盖了市、县、镇、村四级网络，可在当地政务服务场所提供现场服务。

　　二要扩大供给领域。档案法规定，经济、教育、科技、文化等类数字档案可以提前向社会开放。在工作实践中，涉及社保、医保、学籍、户籍、婚姻等民生档案群众需求大、呼声高。为此，湖北省档案馆于2022年向省教育厅学历认证中心开放了学籍档案数据，利用效果非常好。各级档案馆应紧贴社会需求，不断扩大档案开放范围，提高档案开放的数量、质量。

　　三要推进实施开放档案确权、授权机制。即便是开放档案，因保护公民隐私等要求，档案开放范围也有一定限制。各级档案馆应建立档案利用确权、授权机制，赋予特定场所、特定人员进入档案管理系统查档用档权限。

　　作者单位：中国建筑第三工程局

　　责任编辑：王辉