对有关涉档案法律问题的思考

　　文/张华滨

　　党的十八大以来，我国依法治档能力显著增强，档案法律体系日益完备。据统计，目前共有59件现行有效法律涉及档案，这些法律规定是档案法律体系的重要组成部分，对推进档案工作走向依法治理具有十分重要的作用。

　　涉档案法律的主要内容

　　这些法律规定涵盖“建档要求”“文件材料归档范围”“档案保管期限及流向”“开放利用”“信息化建设”“档案制度”“奖惩规定”“信用档案”8个方面的内容。

　　1.有明确建档要求的有关法律

　　主要包括卫生与健康促进法、防震减灾法、疫苗管理法、野生动物保护法、精神卫生法、文物保护法、核安全法、社区矫正法、电子商务法、非物质文化遗产法、会计法、社会保险法、职业病防治法、军人保险法、人民调解法、种子法、安全生产法、军事设施保护法、消防法、长江保护法、村民委员会组织法、未成年人保护法、特种设备安全法、动物防疫法24件法律。如《中华人民共和国社会保险法》第七十四条规定：“社会保险经办机构应当及时为用人单位建立档案，完整、准确地记录参加社会保险的人员、缴费等社会保险数据，妥善保管登记、申报的原始凭证和支付结算的会计凭证。”再如《中华人民共和国人民调解法》第二十七条规定：“人民调解员应当记录调解情况。人民调解委员会应当建立调解工作档案，将调解登记、调解工作记录、调解协议书等材料立卷归档。”

　　2.明确文件材料归档范围的有关法律

　　这一类法律明确了哪些材料应当归档，主要有村民委员会组织法、公职人员政务处分法、行政许可法、职业病防治法、特种设备安全法、畜牧法等。如《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十四条规定：“村务档案包括：选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，公益设施基本资料，基本建设资料，宅基地使用方案，征地补偿费使用及分配方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。”又如《中华人民共和国公职人员政务处分法》第五十四条规定：“公职人员受到政务处分的，应当将政务处分决定书存入其本人档案。”

　　3.规定档案保管期限及流向的有关法律

　　如《中华人民共和国资产评估法》第二十九条规定：“评估档案的保存期限不少于十五年，属于法定评估业务的，保存期限不少于三十年。”又如《中华人民共和国公证法》第三十五条规定：“法律、行政法规规定应当公证的事项等重要的公证档案在公证机构保存期满，应当按照规定移交地方档案馆保管。”

　　4.明确档案开放利用要求的有关法律

　　这部分法律对档案的查询利用等内容作出了规定，主要包括资产评估法、社区矫正法、生物安全法、反间谍法、社会保险法、国家情报法、领事特权与豁免条例、外交特权与豁免条例、职业病防治法等。如《中华人民共和国生物安全法》第二十六条规定，县级以上人民政府有关部门实施生物安全监督检查，可以依法查阅、复制有关文件、资料、档案、记录、凭证等。又如《中华人民共和国反间谍法》第十条规定，国家安全机关的工作人员依法执行任务时，根据国家有关规定，经过批准，出示相应证件，可以查阅或者调取有关的档案、资料、物品。再如《中华人民共和国社会保险法》第四条规定，用人单位和个人可以免费向社会保险经办机构查询、核对其缴费和享受社会保险待遇记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。

　　5.明确档案信息化建设要求的有关法律

　　如《中华人民共和国行政许可法》第六十一条规定：“行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。”再如《中华人民共和国特种设备安全法》第六十条规定：“负聚焦责特种设备安全监督管理的部门对依法办理使用登记的特种设备应当建立完整的监督管理档案和信息查询系统。”

　　6.明确档案工作制度要求的有关法律

　　主要包括会计法、著作权法、退役军人保障法、广告法、数据安全法、个人信息保护法、劳动合同法、矿产资源法、畜牧法、电影产业促进法、测绘法、公共图书馆法、文物保护法、律师法14件法律。如《中华人民共和国律师法》第二十三条规定，律师事务所应当建立健全执业管理、利益冲突审查、收费与财务管理、投诉查处、年度考核、档案管理等制度。又如《中华人民共和国畜牧法》第五十五条规定：“国务院畜牧兽医行政主管部门应当制定畜禽标识和养殖档案管理办法，采取措施落实畜禽产品质量责任追究制度。”

　　7.明确档案工作奖惩规定的有关法律

　　主要包括刑法、公职人员政务处分法、文物保护法、公证法、核安全法、资产评估法、畜牧法、特种设备安全法、劳动合同法、军人保险法、种子法等有关法律。如《中华人民共和国刑法》第三百二十九条规定：“抢夺、窃取国家所有的档案的，处五年以下有期徒刑或者拘役。违反档案法的规定，擅自出卖、转让国家所有的档案，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役。有前两款行为，同时又构成本法规定的其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”又如《中华人民共和国公职人员政务处分法》第二十九条规定：“篡改、伪造本人档案资料的，予以记过或者记大过；情节严重的，予以降级或者撤职。”

　　8.规定信用档案的有关法律

　　目前，共有19件法律对信用档案作出规定，分别是证券法、商标法、消费者权益保护法、健康促进法、药品管理法、民办教育促进法、环境影响评价法、土壤污染防治法、广告法、电影产业促进法、环境保护法、旅游法、电子商务法、网络安全法、资产评估法、种子法、科学技术进步法、个人信息保护法、食品安全法。如《中华人民共和国证券法》第二百一十五条规定：“国务院证券监督管理机构依法将有关市场主体遵守本法的情况纳入证券市场诚信档案。”《中华人民共和国民办教育促进法》第四十一条规定：“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，建立民办学校信息公示和信用档案制度，促进提高办学质量”。《中华人民共和国环境保护法》第五十四条规定：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。”

　　涉档案法律特点分析分析

　　涉档案法律规定的有关内容，有这样几个特点：

　　一是涉及法律的种类非常广泛。共59件法律对档案作出规定，占我国现行所有291件法律的20.27%，涵盖民法商法、行政法、经济法、社会法、诉讼与非诉讼程序法等几乎全部法律种类。

　　二是内容涵盖档案工作全过程。关于档案的法律规定几乎涵盖档案工作制度建设、文件材料归档范围、档案保管期限、移交进馆要求、档案的查询利用、档案信息化等档案工作全过程、各方面、各环节要求。

　　三是所涉档案具有很强专业性。其中很多档案，如公证档案、评估档案、调解工作档案、特种设备安全技术档案、职业卫生档案等都是与业务工作密切相关的档案，具有很强的专业性。其中，如公证档案、社会保险档案、商标注册档案、测绘档案、会计档案等，国家档案局已会同有关方面制定了管理办法。

　　随着国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，档案工作的基础性、支撑性作用越来越得到充分发挥，档案对社会各方面越来越不可或缺，我国的档案法律制度体系也越来越完备。当然也要看到存在的问题与不足，主要是：一些条款与档案法律法规的衔接性还有待增强。如部分法律关于档案保管期限、档案进馆范围、具体种类专业档案制度制定的有关规定等内容还需要与档案法、档案法实施办法中的有关规定更好衔接。有关条款还需根据形势和任务的变化进行修订，所涉及具体种类档案内涵外延有待进一步明确。法律中关于档案的有关表述还有待进一步规范。以信用档案为例，有“信用档案”“诚信档案”“社会诚信档案”等不同表述，需予以统一。同时，档案入法的覆盖面还有待进一步拓展，一些重要的法律如民法典中尚未有关于档案的规定。一些与国计民生密切相关的重要档案如婚姻登记档案等尚未在法律中予以体现。

　　思考与建议

　　习近平同志指出，档案工作要走向依法管理、走向开放、走向现代化，从战略高度指明了档案工作的发展方向。全面推进档案工作走向依法管理，关键在强化法治思维，高举法律武器，在法治轨道上推进档案治理水平和治理效能的不断提升。

　　1.涉档案法律规定是我国档案法律体系的重要内容

　　应当看到，有关涉档案法律条文篇幅虽不长，但其重要作用却不可替代。这些法律规定是档案法的有效补充，与档案法一起构成了我国档案法律体系的重要内容，是我们做好档案工作、推进依法治档必须认真遵循的重要法律依据。档案法律法规具有高度普适性，以档案法为基础，以档案法规、规章为主干，以涉及档案工作的法律为重要补充，共同组成了完整的档案法律体系。

　　2.进一步扩大档案工作入法的覆盖面和影响力

　　档案作为国家治理和政府管理的基本工具，早已成为世界各国的共识。《“十四五”全国档案事业发展规划》提出，到2025年档案法律制度要更加健全，依法治档能力进一步增强，档案工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、支撑性作用更加明显。为此，要高度重视并积极参与法律制修订工作，把档案工作的要求更好体现于法律中，使档案入法的覆盖面和影响力不断扩大。

　　3.加强档案入法整体设计，提升档案入法质量水平

　　加强对档案入法问题的整体设计，重点围绕哪些法律应该体现档案要求、法律中应当体现哪些要求以及如何体现这些要求等问题，组织力量深入开展研究。同时，在具体操作层面可就如何通过法律明确档案形成单位对档案管理的法定责任，如何体现收集、保管和利用要求等问题也要组织进行深入研究。

　　4.切实加强对涉档案法律执行情况的监督检查

　　档案入法只是第一步，有效施行才是关键。2021年，国家档案局作为全国人大常委会公证法执法检查组成员单位，就公证档案管理情况进行检查，有力促进了公证档案工作的开展。建议会同法律制定部门和行业主管部门共同做好涉档案法律条款的贯彻实施，使有关法律规定得到有效施行。此外，还应将法律法规和中央文件有明确建档要求的专业档案作为国家重点专业档案，通过列入专业档案目录、制定管理制度等加强常态化监管。

　　5.高度重视并切实做好信用档案的有关工作

　　近年来，随着社会信用体系建设深入推进，信用档案工作影响力越来越大，关注度越来越高。目前，共有19件法律涉及信用档案。依照有关规定，行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据。法律法规或者党中央、国务院政策文件规定等均可作为失信行为认定的依据，这是信用档案入法数量日益增加的重要原因。2019年7月，国家档案局正式成为国务院社会信用体系部际联席会议成员单位，这为推进信用档案工作提供重要机遇。建议加强信用档案工作规律特点的研究，依托国务院社会信用体系部际联席会议机制推动信用档案工作不断走深走实。

　　（注：文中引用法律条文均来自全国人大法律法规数据库，统计时间截至2022年3月15日）

　　作者单位：国家档案局

　　责任编辑：王玥