只剩“硬骨头”时，怎么干——农村土地承包经营权确权登记颁证档案移交进馆调查之一

　　历史只会选择那些为了农民、服务农民，而非无视农民、损害农民的农地制度——

　　巩固和完善农村基本经营制度，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，是党的二十届三中全会作出的重大部署。

　　农地关系是我国农村最基本的生产关系。《全国第二轮土地承包到期情况统计表》显示，2026年至2028年间，二轮承包到期将达高峰，涉及近1.3亿农户。这也意味着，自2026年起，将迎来二轮延包高峰。

　　10年前，我国启动农村承包地确权登记颁证整省试点并逐步全面推开。历时5年多，全国2838个县（市、区）、3.4万个乡镇、55万多个行政村基本完成确权登记颁证，2亿多农户吃上长效“定心丸”。所形成的确权档案准确记录356万多个发包方与2亿承包农户的权利义务关系，为二轮延包提供了基本依据。

　　可以说，确权档案工作做得越扎实，二轮延包越省时省力。但国家档案局经科司农业农村处在调研中发现，有的地区确权档案保管不善，有的直接从确权档案中抽取原件放入二轮延包档案中，打乱了档案内部的有机联系，破坏了两者的有序性、完整性，既是对确权成果的损害，也不利于延包工作的开展，必须马上纠正。

　　9月23日至25日，国家档案局组织召开农村土地承包经营权确权登记颁证档案移交进馆工作推进会，总结交流各地区做法经验，为进一步推动移交进馆工作提供思路借鉴，是观察和理解确权档案移交进馆意义所在、痛点所在、任务所在的重要窗口。

　　硬仗：剩下的都是难啃的“硬骨头”

　　自2014年承包地确权登记颁证工作在全国全面推开以来，距今已有10年。容易的、好干的部分已经完成，剩下的全是难啃的硬骨头。经费吃紧、人员力量薄弱、馆库空间不足等难题横亘于农业农村部门和档案部门面前。加上近年来两个部门都经历了地方机构改革，一些地方还进行了行政区划和村级建制调整，新任工作人员对以往情况不甚了解，使得原本就压力重重的移交进馆工作更为雪上加霜。

　　看一组数字：全国2838个县（市、区）确权工作形成的“一户一档”数量超2亿卷，加上综合管理类、纠纷调处类、特殊载体类等，平均每个县（市、区）形成确权档案约8万卷，足见规模之大、内容之丰富。可以预见的是，二轮延包工作中，各县（市、区）将陆续形成同等规模的延包档案。

　　算一笔账：按保管每万卷档案需要使用60平方米的库房（参照《机关档案管理规定》）这一标准测算，平均每个县（市、区）需配备480平方米的确权档案库房。但不管是县级农业农村部门档案室，还是乡镇档案室，面积大多只有几十平方米。不仅确权档案在此积压，未能得到妥善保管，而且新形成的二轮延包档案只能散存在乡镇或各村，给档案安全埋下隐患。

　　可以看出，农业农村部门具有将档案移交至县级综合档案馆的意愿与需求。但另一端，部分县级档案馆接收能力不足。据调查，22个省份表示档案库房空间容量有限、库容饱和。如，吉林半数以上的县级综合档案馆建于20世纪80年代，早已胀库。有的地区积极推动新馆建设，但并非一朝一夕能够建成。福建、广西部分县（市、区）便因资金配套、用地审批等原因，暂缓建设。还有一些开发区、功能区未建设实体馆等。综合各地进度来看，“接不进来”的难题亟待突破。

　　与此同时，“交不出去”的情况也屡见不鲜。大体可分为两类，即档案质量未达到进馆标准，确权工作尚未全部完成。

　　前者暴露出两部门间沟通协调不充分的问题。在解决这一问题上，湖南树立了典范。2016年确权工作伊始，湖南省档案局（馆）便选派1名业务骨干，连续4年常驻省确权办，协调全省各级档案部门和农业农村部门的关系，开展有针对性的监督指导。在两部门合力推动下，2020年确权工作结束后，同年12月底，便将全省121个县（市、区）的确权档案全部接收进馆，进馆率达100%。

　　后者印证了确权档案的重要性。暂缓确权的原因有很多，如，存在测绘面积、权属等争议，对基本农田重新划定、征占拆迁等有异议，以及对工作程序不认可等，无不体现出农户的权利意识。没有比档案更具说服力的证据。因此，推进会要求，未确权地区要实现档案工作与确权工作同部署、同实施、同考核、同验收。只有调查、测绘、公示、认定、颁证等全过程透明可监管，形成的档案资料才真实完整，而有了档案全程留痕，又能倒逼工作人员各项操作合法合规。这样一来，档案的权威性就在群众心中树立了起来。

　　张家港市各镇村群众对此深有感触。该市民生档案共享服务平台汇集确权登记、宅基地建房审批等16类200余万条数据，确权档案占比23%，利用约占总查询人次的8%。锦丰镇建设村村集体经营性收入达2600万元，是远近闻名的富裕村，土地财产性收益高。该村有村民反映同村周某的妻子不具备确权资格。经查阅周某的确权档案，证实其妻于1999年迁入该村，为口袋户口，1998年未分到承包地，后经村小组集体讨论同意给其确权。档案消弭了村民间的矛盾，使确权成果更加可感可及。

　　突围：力争2025年底前完成移交

　　面对重重困难，最首要的是迎难而上的心气儿不能丢。江苏省宿迁市是农业大市，年粮食产量稳定在410万吨以上。确权工作伊始，不少工作人员心里直打“退堂鼓”。市农业农村局农经中心主任解霞军解释说，确权操作要求之高、任务之重与时间之紧张、矛盾之敏感相互交汇，工作人员难免畏难。比如，根据要求，地块调查时需要相邻地块的权利人来现场指界，如果地块零碎，工作量将指数级上升。农业大县泗洪开展地块调查时，最多的一户指界时涉及60人。

　　“过程很艰难，但只要严格按照国家和省里部署，按照确定好的工作方案一步步推进，成果一定不会差。”在宿迁市档案馆馆长李长凯看来，推动任何一项工作，都必须把握住历史机遇窗口期。如果全市各县没能在2014年至2016年间顶住压力、全力推进，那么随着此后工作重心的变化、机构改革的调整，即使花费更多的精力，投入更多的人、财、物资源，也会事倍功半，不太可能像现在一样达到近99%的确权率。

　　把握窗口期，是此次会议的关键词。推动确权档案移交进馆的目的是保障二轮延包工作顺利开展。从安徽小岗村实行“大包干”开始，我国农村土地陆续开始第一轮承包，承包期一般为15年。1993年，中央明确，第一轮承包到期后，再延长30年不变。也就是说，二轮承包自2023年起陆续大规模到期。数据显示，今年承包到期农户数量已超千万，2026年起将进入高峰。今年7月，国家档案局与农业农村部联合下发《关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证档案移交进馆工作的通知》，将移交期限定于2025年底，目的就是更好地服务二轮延包工作。如何利用好一年多的时间，在稳妥有序、保障质量的前提下，把工作进度尽量往前赶，考验着农业农村部门与档案部门的智慧。

　　确权档案移交进馆的主战场在县乡村。推进会上，6家县级单位作了经验交流。其中，既有户均承包地仅2.57亩的江苏张家港，也有户均承包地达9.51亩的湖北当阳；既有承包地总面积近200万亩的安徽太和，也有总面积刚过33万亩的四川什邡；既有位于太湖之滨、鱼米之乡的浙江长兴，也有体现华北平原典型风貌的河北高阳。它们的人口地理因素、经济社会发展水平、农业农村档案工作基础各不相同，确权档案工作各具特点，在多姿多彩的探索中，凝练着可学可鉴的共通经验。有的与农业农村部门紧密协作，将工作关口前移；有的人手紧张，便采用定期督导、分批验收的方式，以确保质量；有的将解决一件事变为解决一类事，以确权为契机，带动农业农村档案工作水平整体跃升……

　　打赢移交进馆仗，要立足实际，将阻力降至最低。此前，不少地区出于对馆藏档案数字化率的考虑，要求“双套制”进馆。但对于财政紧张的县（市、区）来说，短期内争取到这笔经费并不现实。这时，移交进馆就“卡”住了。这一情况在地块细碎的省份尤为突出。贵州省农村经济经营管理站副站长邱杏介绍，贵州户均3亩的承包地往往由七八个地块构成，形成了大量文件材料，有的确权档案甚至多达百页，测算下来，每卷档案的数字化成本要10到20元。针对这一问题，推进会明确：摒弃“命令式”工作方式，重实绩、求实效。

　　看，新时代以来，确权档案作用日彰——

　　松辽平原上，吉林省四平市梨树县卢伟农机农民专业合作社的一台台大型机械轰隆隆开进广袤田野。在确权档案加持下，土地流转效益显现，入社农户每公顷土地纯收入可达1万元以上，比不入社农户增收20%。

　　鄂西山地向江汉平原的过渡地带，湖北省当阳市淯溪镇将1867块小田合并为560块大田，因为档案信息变更及时准确，没有发生一起矛盾纠纷。

　　成都平原腹地，得益于确权档案，不敢推平的田垄平整了，四川省什邡市流转土地9万余亩，建设高标准农田29万余亩，提升了全市农村人均可支配收入。

　　……

　　有人说：“承包地确权‘把睡着的孩子拍醒了’，可能成为农村地权纠纷新的触发点。”确权档案的利用给出有力驳斥。

　　原载于《中国档案报》2024年9月30日 总第4195期  第一版