致广大而尽精微——《条例》的法治特色与时代表达

　　文/胡文苑

　　《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《条例》）作为档案法的配套行政法规，既立足于全面系统落实档案法相关规定，同时又以问题为导向不断加强和完善相关工作制度，突出政治性、实践性、指导性、整体性，具有“致广大而尽精微”的鲜明特色，对于坚持和加强党对档案工作的领导、推进档案事业高质量发展具有重要意义。

　　全方位、全流程、全要素立法，为推动档案事业发展提供重要遵循

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对档案工作作出一系列重要部署，提出明确要求。习近平总书记高度重视档案工作，所作一系列关于档案工作重要论述和指示批示，为做好新时代档案工作指明了方向、提供了根本遵循。《条例》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于档案工作重要论述和指示批示精神，全面落实党中央国务院决策部署，以档案法为根本依据，总结新时代档案工作理论创新、实践创新、制度创新成果，集中概括了新时代档案工作的定位内涵、根本任务、职责使命，进一步健全档案工作体制机制、责任体系，彰显了鲜明的政治引领特色，处处体现科学立法精神。相比《中华人民共和国档案法实施办法》，《条例》从体例到结构、从机制到方式、从程序到内容，进行了全方位、全流程、全要素的整体重塑，使档案工作制度更加科学、更加严密、更加有效，必将有力推动档案工作新格局的形成。

　　突出主要矛盾，聚焦重点，抓住关键，在解决问题上精准发力

　　档案工作是一项基础性工作，做好档案工作是树立正确政绩观的应有之意。档案工作难在全员、难在日常、难在具体，主要矛盾在于工作责任落实难。“老大难、老大难，一把手重视就不难”。为破解矛盾，《条例》立足压实各方责任，促进同向发力，推动问题解决。落子“关键少数”将档案工作责任制分解细化。实践中要注意把握主要负责人履行档案完整与安全第一责任人的形式，主要表现在主动靠前领导，对重要工作亲自部署、重大事项亲自过问、重要环节亲自协调、重要问题亲自督办；落实领导责任具体表现在贯彻落实党中央关于档案工作的决策部署和习近平总书记关于档案工作的重要指示批示要求，研究部署档案工作的重大事项，审定档案工作规划、年度计划和阶段任务安排，谋划推进档案与业务相融合，定期听取档案工作汇报，加强档案工作督促检查，强化检查结果运用，构建档案工作统筹协调机制，加强档案机构和干部队伍建设等；管理责任表现为依法健全档案管理制度，完善档案工作条件保障，负责档案工作监督检查、情况定期通报、事项协调解决、事务专责督办，加强档案安全风险管理，组织实施风险防控、应急处置和专项治理等；落实执行责任主要是起草档案工作规章制度、提出工作建议、推进档案工作制度落实，全面收集、系统整理应归档文件材料，执行保管、保密、利用、借阅、统计、鉴定销毁、移交等档案工作制度，监督和指导业务部门档案的形成、所属单位的档案工作，监督受托档案服务企业的服务行为等。档案事业高质量发展重点在档案信息化战略转型，关键是管住管好档案数字资源的源头活水，形成从电子文件到电子档案数字治理的一体解决方案。《条例》创制性规定“机关、群团组织、国有企业事业单位应当将档案信息化建设纳入本单位信息化建设规划，加强办公自动化系统、业务系统归档功能建设，并与电子档案管理信息系统相互衔接，实现对电子档案的全过程管理”。该条款明确了档案数字资源溯源管控的原则，也提供了基于全过程管理的制度工具箱衔接框架，必将对档案工作实现数智登峰产生深远的影响。目前国家层面已发布如《电子发票全流程电子化管理指南》等系列标准，正深刻地影响着日常生活和交易习惯，赋能经济社会全域数字化转型。要让电子档案飞入寻常百姓家，关键要将法律应然的“来源可靠、程序规范、要素合规”转化为全社会易于理解和执行的具体实然条款。《条例》在求实效上见真章，将“来源可靠”细化为“形成者、形成活动、形成时间可确认，形成、办理、整理、归档、保管、移交等系统安全可靠”；“程序规范”明确为“全过程管理符合有关规定，并准确记录、可追溯”；“要素合规”规定为“内容、结构、背景信息和管理过程信息等构成要素符合规范要求”。在技术规范和法律规范方面取得平衡，以信息技术之矢、文档控制之规，中电子档案实务之的，切中要害，体系化的电子档案制度厚植中国式档案现代化自立自强的法治根基。

　　坚持系统集成，推动档案利用服务向深拓展、向专发力、向下延伸

　　依法向社会开放档案，充分利用档案更好服务党和国家工作大局、服务人民群众，是档案工作价值的重要体现。《条例》将新时代档案部门用好用活红色档案资源，服务党和国家工作大局的创新做法，以及拓展档案利用渠道、简化档案利用手续，回应人民群众档案利用服务新期待的实践探索，提升固化为法规制度，为进一步推进档案利用体系建设指明了路径。

　　向深拓展首先体现在向外提升档案利用服务水平。《条例》明确要求国家档案馆创新档案利用服务形式，推进档案查询利用服务线上线下融合，不断强化档案馆服务功能，积极为档案利用创造条件。其次向内促进馆藏档案的开放利用和公布。《条例》要求国家档案馆开展馆藏档案的开发利用和公布，促进档案文献出版物、档案文化创意产品等的提供和传播，同时，鼓励其他各类档案馆向社会开放和公布馆藏档案，为进一步彰显档案工作存史资政育人的功能作用深化了相关制度安排。值得注意的是，档案数字资源具有海量多元、系统真实、逻辑自洽等特征，是“萃取”出的数据精华，是形成大模型高质量语料库的澎湃动力之源，今后深挖档案数据价值，推动档案利用与数据治理并进，必然成为档案机构向深拓展落实《条例》利用服务规定，擦亮数字中国档案底色的重要方式之一。

　　向专发力主要通过通专结合，讲方法抓统筹来赢得档案开放工作主动性。一是《条例》要求国家档案馆建立馆藏档案开放审核协同机制，会同档案形成单位或者移交单位进行档案开放审核。二是规定档案形成单位或者保管单位负责尚未移交进馆档案的开放审核，并在移交进馆时附具到期开放意见、政府信息公开情况、密级变更情况等。三是责成县级以上档案主管部门要加强对档案开放审核工作的统筹协调。上述规定建立起国家档案馆，档案形成单位、移交单位、保管单位以及档案主管部门在档案开放领域通专结合的责任闭环体系，有利于充分发挥行业部门专业优势以推动国家档案馆馆藏档案依法、有序向社会开放。

　　向下延伸主要表现在于法有据、于事便利上。一是《条例》明确了申请延期开放的程序。依法将其转为内部审批，并从实际出发优化审批层级，将延期向社会开放档案的审批权下放给同级档案主管部门，这有利于同级档案主管部门统筹和掌握本地区档案开放工作情况，更好推动落实开放审核协同机制。二是要求县级以上地方档案主管部门推进本行政区域档案数字资源共享利用工作。要不断提升档案信息共享服务水平，促进档案数字资源跨区域、跨层级、跨部门共享利用工作。2020年10月23日，全国首个跨省域档案查询利用平台—长三角民生档案跨区域一体化在线查档平台正式上线，实现了沪苏浙皖三省一市民生档案查档平台的互联互通。“跨省联动”的触角延伸到了沪苏浙皖345家综合档案馆，涵盖出生、入学、就业、结婚、退休、养老等人生许多重要节点的信息凭证。浙江全域已实现省市县乡村五级查档联动，各级档案部门（机构）在落实《条例》做好档案利用服务“硬保障”的同时积累夯实了社会公平“软实力”、助力织密了防范化解社会风险“防护网”。

　　建立常态化、长效化机制，增强档案法规执行实效性

　　档案法规是依靠严格的执法保障落实的，为此《条例》规定了配置有序、相互衔接、贯通协调的档案监管工作长效机制，进一步强化了档案行政执法刚性。专责监督上，《条例》要求档案主管部门要切实履行档案管理的监督责任，不仅要自身带头贯彻执行有关法律、法规、规章和国家有关方针政策，更要不断创新工作机制，强化压力传导，加强对本行政区域档案工作的监督检查，依法查处档案违法行为，切实维护档案法规制度的权威。内部控制层面，为贯通档案监管“最先一公里”，《条例》规定单位档案机构负责指导本单位相关材料的形成、积累、整理和归档，统一管理本单位的档案，监督、指导所属单位的档案工作。为解决档案“形成难、收集难、移交难”问题，《条例》规定，如单位或者个人存在将应当归档的材料据为己有或拒绝交由档案机构、档案工作人员归档的行为由有关机关责令整改、视情依法给予处分。常态化强化执行性是《条例》的落地关键。《条例》第十一条、第十二条规定的档案主管部门履职清单明确了档案事业由档案主管部门主导的法定地位，解决了档案行政管理“干什么、怎么干”问题。同时，根据职责分工和现实要求明确了单位档案机构、档案馆承担档案事权的履职重点，回答了档案业务经办机构“服务单位运行保障、履行档案公共服务职能重点干什么”的内容问题，规定了档案馆室接受档案主管部门监督管理的法定义务，构建起横向协同、纵向贯通、协调联动的档案工作执行体系，真正把档案工作职责体系落地落实落细。全方位赋能档案行政执法质效，为档案强国建设提供更加坚实有力的法治保障！

　　作者单位：浙江省委办公厅

　　责任编辑：黄佳音