成渝“双圈”生态环境修复工程项目档案协同管理机制创新探析

　　党的二十届三中全会提出，推动成渝地区双城经济圈建设走深走实。坚持生态优先、绿色发展，是成渝“双圈”建设的重要原则之一。近年来，生态环境修复工程项目的实施取得了显著成效，并在这一过程中形成了大量项目档案资料。在开展档案管理工作时，暴露出一些突出问题，应积极探索建立协同管理机制加以解决。

　　一、当前问题

　　与传统建设项目比，生态环境修复工程具有两个方面的突出特点。一是建设时间紧，运营周期长。多采用建设运营一体化形式，涉及山水林田湖草沙，且多与民生和生态安全相关，通常作业范围较广、区域分散且子项独立施工，项目建设期一般在2—3年，甚至更短。但整个项目运营或发挥效用的周期长达20—30年，甚至更长。二是合作单位多样，专业领域复杂。生态环境修复工程主要为政府采购项目，合作单位涉及投资、建设、设计、施工、监理、运维等多个单位。项目包括给排水管网、污水处理、岸线治理、饮水供水、水污染综合治理等工程，涉及市政、水利、电力、交通、建筑、园林景观等多个专业领域。

　　生态环境修复工程项目档案受以上因素影响，呈现出档案来源广、责任主体多，专业类型多、验收要求高，以及收集时间短、利用周期长等特点。主要管理痛点表现在以下4个方面。

　　一是项目档案管理主体变化时，衔接性不佳。生态环境修复工程多采用政府主导、相关单位共同参与的模式，在项目建设、运营过程中会出现移交、转让、退出等情况，管理主体可能发生变化，前后不同管理主体之间项目档案管理衔接性上存在问题。

　　二是同一项目涉及不同主管部门，文件材料归档要求不统一。一个生态环境修复工程项目往往包含多种类型和子项，且实施区域较为分散，因此可能出现同一项目分布在多个行政区、涉及不同行业主管部门的情况。而不同主管部门对档案移交、验收的标准和要求存在差异。此外，建设、监理、施工等合作单位内部的归档要求也不尽相同，存在多方要求、多头管理、多重标准等现象，导致出现反复整理、工作效率低、成果复用性差等问题。

　　三是不同子项建设进度不一，影响项目文件材料整体归档的及时性和质量。项目总建设周期通常为2—3年或更短时间，其间多个子项独立施工、建设进度不同，加之不同子项单独验收，因此，在所有子项全部完成，统一开展档案整理、数字化加工时，如果较早完工的子项的文件材料存在问题，整改难度较大，归档进度易受到影响。

　　四是项目档案管理员多类型项目档案管理能力不足。项目档案管理员需提前熟悉市政、水利、公路等行政管理部门，以及企业本身项目档案验收要求，明确文件形成数量、载体形式、格式要求等，并针对不同类型子项目制定个性化档案整理、移交方案。如，水利部门仅要求提交工程竣工图及工程竣工验收的相关文件材料，公路部门则需要提交纸质档案和数字化副本。再如，不同行政管理部门、企业对档号的编制要求也不尽相同。档案管理员往往对这些规定不够了解，需要及时“补课”。

　　二、价值作用

　　在成渝“双圈”建设背景下，川渝政府对生态环境修复工程项目档案工作给予高度重视，展现出对档案价值挖掘的强烈需求。

　　（一）记忆价值

　　以长江生态环境修复工程档案为例，其全面记录长江沿线11个省市进行长江生态修复、环境保护的真实面貌，是沿线省市参与长江大保护建设的历史记忆，客观反映了长江生态环境保护的发展变化，是长江大保护战略记忆的重要组成部分。

　　成渝两地文化旅游事业发达，注重立足本地特点，发掘长江大保护档案的记忆文化资源，进一步添彩区域旅游经济发展和城市文化建设。如，重庆市规划展览馆于2023年2月推出“双城记——成渝地区双城经济圈建设双联展”，运用档案资料生动立体地展现长江流域生态环境治理情况和生态环境演变发展，展示长江生态环境保护的丰硕成果，推介沿线省市开展长江生态保护的经验做法等。展览一经推出，便引发观展热潮，群众纷纷来此参观打卡。

　　（二）凭证价值

　　除了能够为文旅开发提供素材资源，完整系统的长江生态环境修复工程档案还是国家生态治理的资源宝库，可为持续开展大江大河生态保护和系统治理提供信息支撑与资政参考。

　　成渝地区长江生态环境修复工程多为城市规划的重要组成部分，涉及民生工程较多。当项目质量、工期、运营等方面出现纠纷时，相关生态环保工程档案资料，如地质勘察报告、施工合同、施工质量记录、材料试验数据、管线数据及测量图等原始记录都可作为审计稽核、责任追究的重要凭证，帮助厘清纠纷源头和起因，划分相关方责任，为制定切实可行的处理措施提供依据。

　　（三）数据价值释放

　　生态环境修复工程项目建设大多会涉及城市市政供水、排水与污水处理等管网建设。城市管网是城市基础设施建设的重要内容，准确完整的管网数据是污水管网混错接改造、雨污分流、地下管线迁改等工程开展的科学依据。将管网数据融入长江生态修复项目主体业务中，有利于整合管线资源、降低管线事故发生率，为市政排水监管、应急指挥等提供数据支撑和依据，进而提高决策效率，提升城市安全韧性。

　　三、着力方向

　　（一）管理规范化

　　各建设单位在基础设施、资金投入、人才队伍等方面存在一定差异，导致项目档案资源整合水平和进度不一。面对现有的管理困境，需要加快构建合理的整合机制，推动生态修复工程项目档案资源建设规范化发展。要进一步明确各参与主体的职责，在项目档案资源整合过程中，明确政策标准、技术标准、业务标准，为资源互联互通、整合对接奠定基础。

　　（二）利用高效化

　　成渝“双圈”生态环境修复工程涉及城市供水、污水处理子项目较多，但市政管线数据等档案资源融入城市大脑建设等方面比较欠缺，要进一步提高利用质效，为降低维修成本、开展管道风险评估工作提供信息支撑。

　　（三）管理智能化

　　前期开展的问卷调查显示，目前成渝地区生态环境修复工程项目档案信息化还处于初级阶段，存储孤立分散，缺乏有效关联。现有的电子文件管理系统难以适应智慧管网服务、档案知识化开发以及数据共联共享、BIM+GIS模型归档等业务和技术发展等方面的需要，滞后于实践需求和业务发展。要充分利用现代化数字技术，做好各项数据的收集与归档管理，实现信息及时更新和全面共享。

　　四、现有做法

　　通过对成渝“双圈”2022、2023年重点生态环境修复项目及三峡集团重庆区域生态环境修复项目档案工作情况的调研，提炼出政府层面和企业层面项目档案管理的主要做法。

　　（一）政府层面

　　1.组织召开座谈会

　　重庆市组织召开成渝地区双城经济圈重大建设项目档案工作座谈会，总结交流成果、部署重点工作。通过抓统筹谋划、标准制定、监督指导、示范带动、数字赋能，促进建设项目档案管理科学化、规范化、标准化、数字化水平提升，进而发挥档案工作在服务重大项目建设中的基础性、支撑性作用。

　　2.建立合作机制

　　成渝地区档案机构间建立了广泛合作关系。如，重庆市合川区档案馆与四川省泸州市档案馆签署《助力成渝地区双城经济圈建设合作协议》，通过联席会议、馆长互访、业务交流等形式在档案资政、资源建设、利用服务、档案开发、科技教育、理论研究等方面展开深度合作。

　　3.加强创新案例挖掘与宣传展示

　　持续拓展宣传渠道，全方位展示成渝地区双城经济圈建设成果，深度挖掘典型案例，多视角多维度多场景开展宣传推广。

　　（二）企业层面

　　1.建立项目档案管理责任制

　　建设单位内部、建设单位与各参建单位签订项目档案管理责任承诺书。内容包括承诺制定管理目标、完善机构及管理工作网络、加强信息化建设、协调各自职责及业务范畴内与地方政府、城建等专业档案管理机构的业务关系等。

　　2.建立项目档案管理质量保证责任制

　　建设单位总部与区域公司之间、区域公司与项目公司之间、项目公司与各参建单位之间建立项目档案质量保证责任制，确保涵盖项目建设全过程。

　　明确开工前编制管理规划、分阶段分专业开展技术交底、建立各子项档案预立卷制及首卷验收制，制定项目文件质量控制标准、归档流程、验收要求以及安全保管等责任要求。同时，要求相关单位根据单独子项目类型，与城建等专业档案馆（机构）协调推进各子项目档案整理、验收。

　　3.建立项目档案监督、联动及反馈机制

　　在地方政府、建设单位、参建单位、运营单位以及城建等专业档案馆（机构）之间建立与项目建设同步的多方参与的项目档案工作监督、联动及反馈机制，将监督指导融入项目建设全过程，及时根据各层级监督检查情况完成问题整改，落实闭环管理。

　　建设单位内部同样建立项目档案监督反馈机制，由建设单位总部、区域公司档案机构联合成立监督反馈机构，下设专业工作组，建立问题库，由相关专业人员负责对新增问题及时解答处理，对常见、频发问题加强日常督导，定期对反馈网络运行情况进行评估，持续优化服务方式，不断提升服务水平。

　　4.建立信息化管理平台

　　通过信息化管理平台建设，有效掌握跨区域建设项目实施情况，准确、及时、全面了解有关信息和各阶段关键时间节点，提高管理效能。如，三峡集团通过建立全景管理辅助系统、验收辅助系统等，为实现全过程在线监管、开展在线验收等提供便利。

　　5.构建工程记忆资源库

　　生态环境修复工程具有沟槽开挖多、地下管网隐蔽工程多等特点，企业应结合项目合规和质量安全管理需要，制定专门的收集规定。如，三峡集团提出“五张图”收集溯源管理要求，将声像文件收集要求纳入《新建排水管网工程质量管理办法》，要求留存隐蔽工程各阶段声像档案，尤其是“沟槽开挖、管道基础、管道铺设、管道接头、沟槽回填”5个关键工序要按井段留存，为隐蔽工程溯源提供依据。

　　这些做法的共同点是坚持问题导向，明确责任落实，持续强化过程指导，有力助推示范项目打造，取得了良好效果。

　　五、思路举措

　　（一）建立成渝“双圈”建设项目档案工作协同机制

　　可由川渝两地档案局、档案馆共同组建成渝“双圈”建设项目档案工作协同机制，每年不定期由两地轮流组织召开联席会议，分享经验，提出加强重点项目档案管理的意见建议，并结合建设项目电子文件单套制、工程数字交付成果归档等热点、难点问题组织业务研讨。聚焦重点项目档案工作，提出档案资源价值挖掘、宣传展示等方面的合作议题。协同联动相关部门，打通部门之间、层级之间、地域之间协作的堵点难点，优化管理机制，提升工作效能。破解建设项目档案管理过程中遇到的政企交流不充分、生态环境修复工程承继项目历史档案成果获取难等问题。

　　（二）组建成渝“双圈”重点项目档案工作协作组和专家库

　　结合重点项目类型及建设实际，组织建立重点项目单位档案工作协作组，可分为建设单位、承包单位、监理（监造）单位3个小组。每年选举产生组长单位，在档案主管部门的指导下由组长单位定期、不定期组织开展交流活动，分享经验、互相借鉴。

　　协作组各单位推荐组建项目档案专家库，由档案和工程技术专家组成。重大项目档案验收邀请专家库成员参与，不定期组织专家围绕重难点问题建言献策，从而解决实际工作中的问题，制定“精品工程档案”创建标准，推进开展项目档案标杆创建工作。

　　（三）联合建立生态修复工程项目档案地方标准

　　结合跨区域项目特点，如公路、电网、生态环境修复等不同类型项目，建立两地共认的各类型建设项目档案地方标准。统一项目档案分类、文件材料归档范围、档案保管期限、档号编制、数字化加工、电子文件单套制归档等工作细则。推行同一项目档案“一次验收，成果互认”“同一类型，标准一致”等创新举措。

　　这些做法有助于解决同一项目跨川渝两省市实施时工作标准不一、同一项目不同类型子项向相关专业档案馆（机构）整理移交标准不一的问题。

　　（四）建立生态修复工程档案资源跨域共享平台

　　为更好地发挥生态环境修复工程档案在成渝地区双城经济圈“六江”生态廊道建设及长江经济带可持续发展中的作用，建立长江生态环境档案资源跨域共享平台成为一种科学选择和现实诉求。

　　可考虑基于互联网技术，依据档案法相关要求，进一步整合“六江”生态廊道建设中不同区域、不同流域、不同地域的生态环境档案资源，建设集资源采集、审核、组织、整合、存储、发布与开发利用等功能为一体的技术支持系统，满足“六江”全流域甚至全社会对生态环境档案数据成果互通共享的需求。

　　该平台建立后，既能服务成渝地区经济、文化建设，进一步扩大成渝地区的影响力，也有助于发挥生态环境修复工程档案数据价值成果，为绿色发展提供信息支撑。

　　（五）探索城市管网数据知识化场景应用

　　智慧管网是智慧城市体系的重要应用方向之一。可结合人工智能、大数据等技术探索管网数据知识化场景应用，通过数据采集、传输、分析和应用，推动管网数据管理利用的数字化、智能化。如，成都市档案馆主动融入智慧蓉城建设，“电子档案在线接收”被列入成都“十四五”新型智慧城市建设规划。又如，三峡集团在智慧水务系统中建立长江生态修复工程管网全生命周期管理子系统。后续，成渝“双圈”可基于城市管网建立一体化“双圈”城市大脑系统，将管网档案数据融入城市大脑，打通“双圈”城市基础数据动脉。

　　（六）建立多主体参与的协同合作发展范式

　　生态环境修复工程档案数据成果涉及跨学科、多部门间的协同合作，其参与主体不仅应包括档案主管部门、档案馆、博物馆等，还应包括区域各类社会组织和社会公众。要激发他们的主动性、积极性、创造性，吸引研究机构、社会团体、社会公众等积极参与其中。

　　应建立科学的档案数据管理网络，将项目相关各级单位、各类部门涵盖其中，形成决策层、控制协调层、管理层三级功能架构。同时，基于功能需求，设计由内联网络、外联网络、反馈网络、资源整合与共享网络、安全网络等组成的生态环保工程档案数据成果管理网，实现自上而下的信息传递和自下而上的信息反馈，从而形成上下有序联结、有机协调互动的科学运转体系，推进生态环境修复工程档案数据成果的科学高效管理。

　　（本文系国家档案局科技项目“国家区域协调发展战略背景下成渝地区双城经济圈重大建设项目档案协同创新管理机制研究”〔2022-R-012〕阶段性研究成果之一。作者系中国长江三峡集团有限公司档案中心项目档案部副处长，副研究馆员）

　　原载于《中国档案报》2024年9月16日  总第4189期  第四版