档案治理与基层治理的融合机制探讨

　　作   者：叶明亮

　　摘   要：档案治理作为国家治理的重要组成部分，如何在新时代下的基层治理中彰显新担当、实现新作为，是摆在档案人面前的时代命题。在厘清档案治理与基层治理内涵的基础上，通过运用档案双元价值理论深入阐释档案赋能基层治理的内在机理，从档案治理现代化与基层治理现代化互促共进的角度出发，以善治、法治、共治、分治、智治五个维度为抓手，系统设计构建档案治理融入基层治理的实践路径。在理论上丰富了档案学与公共管理学的跨学科研究，在实践上为推动新时代档案事业高质量发展、服务国家基层治理贡献智力支持，旨在为加快构建系统完备、科学规范、运行高效的档案治理体系，并全面提升新时代档案治理效能提供参考。

　　关键词：档案治理；基层治理；双元价值；融合机制；档案事业

　　《“十四五”全国档案事业发展规划》指出，“建立档案数字治理新模式，推动档案工作融入各项业务全流程，推进档案业务在线监督指导，提升档案治理网络化、智能化、精细化水平”，推动档案治理现代化建设进入全新的发展阶段。档案与档案工作始终服务于党和国家事业发展大局，加快档案治理与基层治理的相互交融、相互促进，能够发挥档案在国家治理和社会治理中的基础性作用，有利于推动基层社会治理体系和治理能力现代化进程。近年来，档案领域的学者对档案治理与社会治理的研究日益增多。有学者认为，档案治理要适应社会治理创新的需求，在多元主体建设、信息资源整合等方面发挥重要作用[1]；还有学者指出，档案参与基层社会治理要在完善基层档案资源体系、拓展档案服务功能等方面有所作为[2]。然而，现有研究大多侧重于档案管理作为一种工具服务社会治理的宏观论述，鲜有学者对二者的内在机理进行深入梳理和剖析，其理论构建缺乏一定的深度与广度。因此，本文拟在已有研究的基础上，重点探讨档案治理融入基层治理的内在机理与融合路径，以期为二者的深度融合提供理论支撑和实践指导。

　　1  档案治理与基层治理融合的理论基础

　　1.1 档案治理与基层治理的内涵界定

　　中国语境下的档案治理是以档案部门为主导，社会组织和公民个人广泛参与协同，在坚持民主、法治原则下，对涉及档案的一切事务进行谋划、组织、协调和决策等的活动过程。从理论概念可以看出，与传统档案管理相比，档案治理的主体日益多元化，运行方式趋于民主化，档案管理的重心从单纯的资源控制向现代化档案服务方向拓展，治理范围也从档案事务向公共事务延伸[3]。

　　基层治理的内涵是基层政权、基层自治组织在党的领导下，以人民为中心，坚持法治思维和法治方式，运用体制机制、信息技术等手段，对辖区公共事务进行管理，满足人民日益增长的美好生活需要。基层治理围绕管理基层社会事务、协调社会关系、化解社会矛盾、维护社会稳定、促进基层发展等目标展开，涉及政治、经济、文化、社会、生态等领域。基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。

　　1.2 双元价值论视角下档案治理助推基层治理的内在逻辑

　　通过运用档案学理论中的档案双元价值论，探讨档案治理与基层治理两大体系的融合发展，不仅为二者的融合奠定了学理基础，而且从独特的视角阐释了档案治理嵌入基层治理的内在机理。根据覃兆刿教授[4]的研究，档案双元价值论认为，档案既具有作为人类行为方式的工具价值，又具有作为历史和社会记忆的信息价值。档案治理的过程，本质上就是不断挖掘档案所具备的工具价值和信息价值，创新、转化和升华档案治理模式的过程。从双元价值论的视角出发，可以发现档案价值与基层治理诉求的契合点，进而阐明档案治理赋能基层治理的内在逻辑[5]。

　　一方面，档案的工具价值对基层治理精细化和服务精准化有推动作用。档案的工具价值体现在档案能够如实记载和储存从国家层面的管理事务到社会层面生活变迁的过程及结果，为国家和社会提供了基础性的信息资源。基层档案作为基层社会治理的“第一手”资料，真实反映了社区居民行为和生活状态。通过加强对各类基层档案的收集、整理、保管，完善基层档案资源体系，有助于建立精准、有效的基层治理档案库，为基层干部及时掌握社情民意、加强对群众的精细化服务管理、推进基层治理民主化、法治化提供“第一手”的翔实依据，从而推动基层治理从“粗放式”向“精细化”转变，提升公共服务的精准性和有效性。

　　另一方面，档案的信息价值对提升基层群众认同感、助推德治建设起到积极作用。基层档案作为乡村优秀传统文化、红色革命文化的重要载体，是基层治理的重要内生动力，深刻影响着乡村社会的信仰和价值体系，对于推动乡村社会“德治化”至关重要。通过深入挖掘红色档案、家谱族谱、乡规民约等传统德治档案资源的信息价值，创新开展特色鲜明的爱国主义教育和优秀传统文化传承，有效增强农村群众的价值认同、文化自信，为德治在乡村落地生根奠定坚实基础。可见，在档案双元价值论视角下，档案的工具价值为档案治理融入基层治理奠定基础，档案的信息价值则为基层德治建设注入新的内生动力，以鲜活的档案记忆唤起群众的情感认同，凝聚起推动乡村治理的精神力量。二者形成了档案治理助推基层治理现代化的内在逻辑，为开创“档案治理+基层治理”的融合发展打开了新局面。

　　1.3 档案治理与基层治理的互促共进

　　从档案治理出发，档案工作的管理理念要主动、深度地融入基层社会治理。新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）从法律上明确了乡镇人民政府“对所属单位、基层群众性自治组织等的档案工作实行监督和指导”的定位。档案部门要充分发挥档案在经济社会发展和基层群众生产生活中的重要地位和作用，切实推动档案为民、档案利民，以便促使基层档案部门主动适应新时代群众工作的新变化、新要求，推动档案查阅利用服务的延伸拓展。

　　从基层治理出发，要充分发挥基层党组织领导的核心作用，创新基层治理体制机制，完善基层档案治理制度体系。在《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中，提出了“建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。对档案治理而言，基层党组织既要切实加强对基层档案工作的领导，完善村（社区）档案工作领导体制、工作机制，推动基层档案事业与基层治理同向发力、相互促进，又要充分调动群众的积极性、主动性，支持、引导村民和社会力量共同参与。

　　2  构建档案治理助力基层治理的实践路径

　　2.1 以善治理念为指引，明晰档案助力基层治理的价值追求

　　善治理念强调在实施基层治理现代化的进程中，要始终坚持以人民为中心，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为治理的出发点和落脚点。这一核心理念与档案工作的宗旨高度契合，促使新时代档案工作参与并赋能基层治理。首先，为融合档案治理新风尚，各级档案部门要贯彻以人民为中心的发展思想，在基层治理的价值层面创新工作理念、转变工作作风，推动档案工作重心下移，力求每一项工作、每一个环节都体现为民情怀。其次，档案人员要探索群众的广大需求，加强最新政策的宣传与解读，为公众普及档案知识，提高人民群众的档案意识，积极组织开展“档案进机关、进学校、进社区”等群众性档案文化活动，从而拓展档案服务的覆盖广度，提高档案服务的便捷性和群众的获得感，让档案利用之路越走越宽、让档案温暖更多群众。最后，针对农村基层群众的服务需求，要发挥好县、乡（镇）综合档案馆服务阵地的作用，因地制宜，开展形式多样的档案文化惠民活动，将档案的温度和亮度传递到田间地头，让档案在服务乡村振兴战略中彰显价值、贡献力量。

　　2.2 以法治为原则，规范档案介入基层治理的制度支撑

　　加强法治建设事关档案事业改革发展稳定大局，事关国家治理体系和治理能力的现代化。新实施的《档案法》对档案工作服务大局、保障民生等作出明确规定，为新时代档案治理介入基层社会治理提供了坚实的法治保障[6]。档案部门要严格按照法律法规要求，健全完善服务基层治理的各项规章制度，为档案融入乡村振兴、服务民生、维护稳定等工作提供有力法治支撑。那么，如何将档案治理的能力聚焦到基层社会治理的难点和痛点上来？首先，需要深化与纪检监察、审判执法等部门的沟通协作，规范档案查阅利用行为，有效满足相关部门依法治理的档案利用需求。其次，要结合乡村振兴、农村人居环境整治等重点任务，制定专门工作方案，出台配套制度措施，明确工作规范和标准，推动档案工作与中心工作深度融合、同频共振。最后，档案部门要加强普法宣传的力度，例如，通过利用“国际档案日”“全国档案宣传周”等宣传活动，对公众进行档案法律法规的介绍与教育，提升基层干部运用档案推进依法治理的意识和能力，引导社会各方了解档案的职能，共同营造“档案助力基层治理”的浓厚氛围。

　　2.3 以共治为导向，创新档案参与基层治理的多元机制

　　共建共治共享是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要原则，档案工作要打开主动服务新格局，推动档案参与基层治理从“单打独斗”到“协同发力”的转变。首先，在部门统筹协作方面，以党委统一领导为主轴，档案各部门应牵头协调，促使相关职能部门各司其职、密切配合，构建档案参与基层治理工作机制，整合党建、宣传、民政、司法、信访等部门力量和资源，共同做好档案服务基层治理各项工作。其次，在实施基层治理的多元机制时，应充分发挥地方工会、共青团、妇联等群团组织以及养老、慈善、社区服务等社会组织在基层治理中的重要作用，鼓励地方基层企业、社会团体和公众个人参与档案的征集和开发利用环节，共同丰富乡村优秀传统文化、红色革命文化档案资源。只有各方共同参与档案资源的网格化管理，才能发挥档案在信息获取、资源整合、社会协同等方面的独特优势，推动档案力量融入网格化管理，做到网格服务群众就近有档案、矛盾纠纷多元化解靠档案、基层社会综合治理用档案的和谐新局面。

　　2.4 以分治为抓手，深化档案服务基层治理的精准化举措

　　分治理念强调，国家治理要立足不同区域、不同领域、不同对象的特点，采取差异化、精细化的治理措施，提高治理的精准性和有效性。针对不同地区基层治理的差异，档案工作要准确把握区域特点，找准服务结合点，因地制宜，推进档案助力基层治理。例如，针对革命老区、民族地区、边疆地区等欠发达地区，在加大支持力度的同时，要突出分类指导，聚焦服务薄弱环节，重点支持基层档案基础设施建设和人才培养，不断提升基层档案治理效能。同时，聚焦农村集体的“三资”管理档案，加强分类管理与指导，规范档案材料的收集、整理、归档等主要工作流程，服务农村集体资产管理，更好地维护基层劳动人民的合法权益。唯有坚持以“分治”为核心理念，细化、实化基层治理的档案服务事项清单，才能够推动档案治理在基层治理的精准化服务。

　　2.5 以智治为支撑，智慧档案赋能基层治理的创新路径

　　智慧档案是在大数据、云计算、人工智能、区块链、5G等新一代信息技术的支持下，通过数字化、网络化、智能化的信息处理手段，对传统档案业务与服务流程进行优化重塑，构建出线上线下一体化的智能档案管理与服务平台，从而形成涉及档案资源的智能采集、存储、管理、利用的全生命周期的新型档案管理与服务模式。智慧档案的嵌入打破了传统的时空壁垒，为破解基层治理中的档案资源碎片化、管理粗放化、服务响应不及时等难题提供了新思路、新方法。推动智慧档案赋能基层治理，要满足国家治理和社会治理的战略需求，探索智慧档案服务乡村振兴、民生改善的新模式和新路径。

　　总之，档案治理与基层治理作为国家治理体系的重要组成部分，呈现出价值旨归一致、内在要求相通的共生共进关系。本文从档案治理现代化与基层治理现代化互促共进的角度，提出了构建二者良性互动、协同发展的系统路径，为实现档案事业与基层社会治理共同跃升、同频共振注入了新动力。

　　参考文献

　　[1]米亚文,徐能武.习近平关于档案工作重要论述的生成逻辑、核心意涵与实践向度[J].档案学通讯,2023(1):28-38.

　　[2]向春玲.基层治理新趋势:以系统化改革破解基层治理的难题[J].北京行政学院学报,2024(1):51-61.

　　[3]李心怡,房姝含,张卫东.档案治理体系建设与前瞻:兼评《数智时代档案治理体系建设研究》[J].山西档案,2023(6):78-83.

　　[4]覃兆刿,范磊,付正刚,等.椭圆现象:关于档案价值实现的一个发现[J].档案学研究,2009(5):3-6.

　　[5]谢诗艺,谢亚彤,孙悦,等.双元价值论语境下档案助力现代化乡村治理的路径:基于张家港基层实践经验的思考[J].档案学研究,2024(1):37-43.

　　[6]陈强,杨阳.档案治理法治化的规范进路:由“软硬分治”到“软硬混治”[J].档案学研究,2024(1):61-68.

　　【作者简介】叶明亮（1981—）男，汉族，陕西安康人，中共咸阳市委党校（咸阳市行政学院）党史党建教研室副教授，硕士，研究方向：中共党史党建、公共管理。