《中华人民共和国档案法实施条例》背景下档案法制建设路径研究

　　作      者：董瑞玲

　　摘      要：《中华人民共和国档案法实施条例》作为我国档案领域的第一部行政法规，其颁布与实施是贯彻落实新《中华人民共和国档案法》的重大举措，旨在加强档案的管理、保护、利用，推动档案治理体系和治理能力的现代化。深入分析了《中华人民共和国档案法实施条例》的立法旨意与立法技术特征，在此基础上讨论新时代背景下档案法治建设的路径。未来，要以《中华人民共和国档案法实施条例》的颁布与实施为契机，立足中国国情、体现时代特征、总结过往经验、积极探索创新，努力提升档案法治建设的广度、深度、效度，加快推进国家治理体系和治理能力的现代化，建设社会主义法治国家。

　　关键词： 档案法治建设；档案法规体系；档案治理；档案执法体制机制；《中华人民共和国档案法实施条例》

　　档案是对整个民族、国家、社会具有保存价值、开发价值、利用价值的历史记录，是党和国家开展各项事业的史料基础和事实依据。档案工作在逐步走向科学与开放的过程中也不断推动档案事业与档案建设的高质量、可持续发展，在服务党和国家工作大局、构建国家治理体系、实现治理能力现代化、提供开放公众档案服务等方面发挥着不可替代的作用。2020年6月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修订了《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》），明确了“三个走向”的发展方向，即推动档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化[1]。为贯彻落实《档案法》，推动档案事业高质量发展，2024年1月，国务院颁布了《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）。《实施条例》作为一部立足中国国情、体现时代特征、务实管用的档案法规，其出台是聚焦推动落实《档案法》的各项规定与要求的重要举措，标志着我国档案法律体系日趋完善，对加速推进档案治理体系和治理能力现代化、完善新时代国家档案法规体系、推动档案工作走向开放融合、提升档案综合治理效能具有深远意义与实践价值[2]。

　　1  《实施条例》的立法旨意与立法技术特征

　　《中华人民共和国档案法实施条例》作为档案领域首部行政法规，在立法旨意与立法技术层面有诸多亮点和创新。《实施条例》立足我国档案事业发展实际，总结吸收既有法规政策的成熟经验，并在立法内容框架和法律制度设计上进行深度优化，体现出鲜明的时代特征与创新意识。

　　1.1 贯彻落实新《档案法》，形成上下贯通、一体推进的档案法规体系格局

　　《实施条例》作为我国档案领域的第一部行政法规，其颁布与实施是贯彻落实新《档案法》的重大举措。《实施条例》的制定严格遵循《档案法》的立法宗旨和基本原则，《实施条例》中的档案管理各项制度规定与《档案法》协同一致。《实施条例》在显著提高《档案法》的可操作性与可实践性的基础上，与新《档案法》形成档案上位法与下位法的法律架构；协调了档案法规体系的内在联系，逐步形成依次递进、融会贯通、有机统一的关系，共同构成档案工作的基本法律依据；是贯彻落实新《档案法》的重大实践，是《档案法》“三个走向”立法理念的宏观体现，是迈出档案法治建设的重要一步。

　　《实施条例》充分吸收近年来各地、各单位、各部门档案法治建设的实践经验，回应档案工作面临的新情况、新问题、新挑战，从档案的定义和范围、档案管理体制机制以及档案收集、整理、保护、利用等方面，进一步明确、细化、补充新《档案法》的原则性、概括性规定，完善档案鉴定销毁、法律责任等条款，为新时代档案工作提供了遵循依据。《实施条例》还注重与其他数据法规的协调配套。例如，在档案数据开放与保护方面，《实施条例》与《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律共同构成了档案数据安全治理的“同心圆”[3]。在电子档案管理、档案数据汇集等方面，《实施条例》为制定的档案行业标准和规范提供上位依据。《实施条例》的颁布实施很好地融入国家法治体系，是全面依法治档的关键步骤，也是新时期档案法治建设的重要里程碑。

　　1.2 融合经验与智慧，强化管理与保护，赋能档案事业高质量发展

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要完善覆盖全面的档案资源体系，推进档案治理体系和治理能力现代化。在全面建设社会主义现代化国家新征程中，档案工作面临着新形势、新任务、新要求，迫切需要健全档案法律法规，优化档案治理体系，提升档案治理能力。《实施条例》的出台正是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动档案事业高质量发展的关键举措[4]。《实施条例》为档案治理提供了坚实的法治保障，有利于破解档案事业改革发展面临的共性难题。

　　在制定《实施条例》过程中，立法机关认真总结新中国成立以来特别是党的十八大以来档案工作的实践经验，将行之有效的做法和制度上升为法规条文。例如，《实施条例》中关于向社会开放档案、延期开放审核、档案数据汇集共享等内容，是对原国家档案局部门规章的丰富、完善和进一步明确，从而提高法律的效力和执行力。此外，各地档案部门探索的创新实践方法充分展现了基层实践智慧，如档案开放审核、多元主体参与等，也为《实施条例》的制定提供了鲜活的案例指导与可行性验证。

　　数据成为智能时代的社会核心生产要素，展现出极为丰富的作用与价值。档案数据也逐渐成为档案事业创新发展的重要驱动力。《实施条例》紧跟时代步伐，提出在加强档案数据标准规范建设的基础上，进一步丰富和完善档案数据分级分类管理的制度规范。根据档案内容的综合价值、保密程度、重要程度、利用模式等方面，对档案实行分级细化管理，深度定制不同分级档案的管理方案与模式。此外，《实施条例》要求加强重要档案、珍贵档案的收集与保护力度，建立档案数据资源目录，对档案数据实施分类备份。同时，《实施条例》指出应建立电子档案的元数据标准和管理规范，确保电子档案的真实性、完整性、可用性、安全性。这些规定将会推动档案数据分级分类向纵深发展，切实加强和落实档案数据安全，为国家大数据战略实施夯实基础。

　　1.3 重构开放利用与共享共建，推进治理体系和治理能力现代化

　　随着人民群众日益增长的美好生活需要，公众对档案利用与服务提出了与时俱进的要求。需要发挥好档案在维护党和国家历史真实面貌、保障人民群众合法权益、服务国家治理等方面的重要作用，加快推进国家治理体系和治理能力的现代化。

　　《实施条例》坚持以人民为中心，在为保密档案、脆弱档案的保护提供法律依据基础上，不断拓展档案开放的广度和深度，拓宽档案传播利用渠道，持续优化档案利用与服务模式，充分释放档案资源效能，积极建立档案资源共享机制，促进档案数据多元共享利用，着力构建公众期待、公众信赖、公众参与、公众满意的档案公共服务体系，逐步推进形成全社会范围档案资源共享共建共治新格局。此外，《实施条例》强化档案信息化标准规范，明确国家综合档案馆应当采取多种形式，推进档案查询利用服务的线上线下融合，抓住数字化机遇，用活用好大数据资源。推动档案管理从传统向现代转型，为提高国家治理效能、推进国家治理体系和治理能力现代化贡献档案力量。

　　《实施条例》坚持在党的全面领导下“众智众力，群策群力”，推进档案治理，鼓励和引导社会各界积极参与档案事业。《实施条例》规定，国家支持档案学会等行业组织参与档案行业标准、职业资格认证等工作，为档案科学研究、人才培养搭建平台。企事业单位、社会组织可以通过依法兴办实体、资助项目、开展志愿服务活动等方式支持档案事业。此外，鼓励档案工作者积极同国际先进档案管理与实践机构开展国际技术、经验交流等合作，努力讲好中国故事，提升国际影响力，推动构建人类档案命运共同体。

　　党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，档案法治建设取得显著成就，档案治理法治化水平不断提升，但仍面临一些问题。我们要以《实施条例》为重要契机，进一步弘扬法治精神，践行“三个走向”理念，加快推进档案治理法治化进程；要加强党对档案工作的领导，将档案法治建设纳入法治中国、法治政府、法治社会一体建设的总纲领，完善档案执法司法制度，提高档案工作法治化水平；要坚持改革创新，破除制约档案事业发展的体制机制障碍，营造良好的法治环境；要加强档案工作队伍建设，树立法治意识，增强运用法治思维和法治方式解决档案工作问题的能力[5]；要增强全社会档案法治观念，引导社会力量有序参与，推动形成尊法学法守法用法的档案法治环境；要加强档案法治工作统筹协调，汇集各方智慧与力量，形成推动档案事业高质量发展的法治合力。

　　2  新时代背景下档案法制建设的路径选择

　　档案法治建设作为国家治理体系的重要组成部分，需要坚持目标导向和问题导向，结合时代显著特征与现实发展状况，探索档案法治建设的时代路径，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的法治保障。

　　2.1 构建法律规范体系，制定配套标准规范

　　科学完备的档案法律规范体系是新时代档案治理现代化的重要制度保障。要以《档案法》为统领，加快推进档案法律法规“立改废释”，增强档案立法的系统性、针对性、有效性。一方面，围绕档案事业发展的主要矛盾与现实需求，制定和完善档案法律法规和部门规章。落实和强化数字档案管理、档案数据开发利用、数字档案展览与实践等亟须完善档案领域的法规制度，做到重大改革于法有据、科学规范。另一方面，将档案标准体系建设作为法律落实的重要抓手，制定配套的档案标准规范，并适时修订和整理现有档案法律规范。及时修订、废止和更新不符合、不适应新时代要求的档案法规，保证档案法律规范的现实适用性与时代前瞻性，形成档案立法和档案标准规范的协调联动和有机统一。此外，加强档案规范性文件制定，注重发挥司法解释的重要作用，健全以宪法为核心的档案法律规范体系，夯实依法治档的制度根基，增强档案工作的科学化、规范化、标准化水平。

　　2.2 加强档案法治建设，营造和谐的法治环境

　　营造全社会尊法学法守法用法的良好氛围，是新时代加强档案法治建设的重要任务。要把档案法治教育纳入国民教育体系、纳入党委（党组）理论学习中心组学习内容和公务员教育培训规划，把档案法治能力作为档案干部队伍建设的重要内容，有针对性地开展档案依法治理专题培训。针对档案相关从业人员开展系统性、规范性、先进性档案法治教育，提高档案工作者运用法治思维和法治方式的能力。开设高校相关选修课程与知识讲座，全面普及档案法治教育，增强全社会档案法治意识。此外，加大档案管理与实践经费保障力度，将档案法治建设纳入公共财政予以保障，统筹、规划、利用现有资源，创新投入机制，形成多元化、可持续的档案法治建设投入保障机制。完善档案法律服务网络，发挥律师事务所、公证机构、基层法律服务工作者在档案法律事务中的作用，健全档案执法争议协调和纠纷调处机制，不断优化档案法治流程，营造良好的法治环境。

　　2.3 完善档案执法体制，强化多元主体治理

　　强化档案执法是推动档案法律全面、有效实施的关键举措。要构建职责明晰、依法行政的档案执法体制，健全严格、规范、公正、文明的档案执法机制。一是理顺档案执法体制。落实档案主管部门的执法的主体责任，加强档案执法机构和队伍建设，明确与其他部门执法的职责边界，加强协作配合。二是规范档案执法行为。严格按照法定权限和法定程序开展档案执法，加强执法监督，坚决纠正违法行政、不作为、乱作为现象，提高档案执法质量与效力[7]。三是强化档案违法处罚。制定档案违法行为的调查取证规则和裁量基准，加强典型案件通报曝光，用足用好行政处罚这把治理“利剑”。四是推进档案“放管服”改革。创新档案监管模式，加强事中事后监管，推行档案监管清单制度，规范自由裁量权，以高效监管促进档案高质量发展。

　　参考文献

　　[1]李涵,倪代川.国家治理背景下我国档案治理研究进展分析[J].山西档案,2022(2):56-68.

　　[2]赵敏凯.新时代“中国之治”及其世界意义[D].贵阳:贵州师范大学,2021.

　　[3]段晨颖.档案数据安全风险识别与治理策略研究[D].郑州:郑州大学,2022.

　　[4]张茜,张涛.山东省档案馆传达学习全国档案局长馆长会议精神[J].山东档案,2021(1):1,4.

　　[5]闫静,谢鹏鑫,张臻.新修订《档案法》背景下的档案开放利用:问题与对策:基于《各级国家综合档案馆档案开放情况调查问卷》的分析[J].山西档案,2022(2):125-137.

　　【作者简介】董瑞玲（1975—），女，汉族，河南南阳人，南阳农业职业学院副教授，学士，研究方向：法学、思想政治教育。