政策工具视角下档案信息化政策文本量化研究

　　文/李贞贞 叶凡

　　摘 要：档案信息化对于档案事业发展具有重要意义，是国家信息化战略的重要组成部分。通过对我国档案信息化政策文本进行分析，可以揭示档案信息化政策制定中的偏好及问题，有助于完善档案信息化政策体系，推动档案信息化工作的发展。以国家层面发布的158份档案信息化政策文本为研究对象，构建“政策工具—政策要素”二维分析框架，并进行编码和量化统计分析。我国档案信息化政策法规效力仍然需要提高、供给型和环境型政策工具使用偏多、需求型政策工具运用存在不足以及档案信息化要素存在政策失衡的问题，对比分析后提出健全档案信息化政策体系、优化供给型和环境型政策工具结构、增加对需求型政策工具的使用以及加强对政策要素分布领域的补充等建议。

　　关键词：档案信息化；政策工具；政策文本

　　档案信息化是档案事业发展的重要推手，是提高档案管理水平和服务效率的必然选择，也是档案事业数字转型的必由之路。档案信息化发展需要政府出台相应的政策指导与支持，我国政府发布了一系列促进档案信息化的政策。例如，《“十四五”全国档案事业发展规划》指出，要将档案信息化建设作为一项关键任务，从档案信息化发展保障机制、电子文件归档和电子档案移交接收、数字档案馆（室）建设以及档案信息资源共享平台等方面推进档案信息化建设[1]。然而，现有档案信息化政策是否支持档案信息化发展、政策支持效果如何以及如何优化效果都有待研究。

　　近年来，学界围绕档案信息化政策开展了研究。例如，文利君等基于《“十四五”全国档案事业发展规划》目标要求，分析了档案信息化建设政策法规的优化空间[2]，蔡盈芳分析了国家层面的电子文件管理政策法规，并提出了相应建议[3]。政策工具是对政府出台的政策进行量化分析，揭示政策执行与发展规律，以提升公共政策的效力[4]。然而，目前尚无学者利用政策工具分析我国档案信息化的政策文本。因此，本文从政策工具视角出发，结合我国档案信息化政策实际情况，对158份档案信息化政策文本进行分析，以揭示档案信息化政策的内在特征，优化我国档案信息化政策体系，助力档案事业数字化转型。

　　1  基于政策工具的档案信息化政策分析框架

　　政策工具反映政府治理公共事务的手段和途径。利用政策工具分析政府部门的政策文本，可以了解各类政策的发展历史和侧重点，并结合政策文本分析情况提出所存在的问题和解决策略。档案信息化政策工具是政府为了积极应对档案事业发展的挑战，实现档案信息化目标而采取的各种方式、方法和手段。本文从政策工具与政策要素维度构建我国档案信息化政策的二维分析框架，探究我国档案信息化政策的发展规律。其中，X维度是政策工具，表示档案信息化的政策手段；Y维度是政策要素，表示档案信息化政策的作用对象。

　　1.1 X 维度：政策工具

　　政策工具代表不同类型政策手段。英国公共政策研究领域的Rothwell和Zegveld提出依据政策工具的影响领域可以将其分为供给型、环境型和需求型，该政策工具分类得到广泛认可[5]。本文借鉴上述政策工具类型建立X维度。

　　供给型政策工具旨在为档案信息化建设提供技术、人才和资金等要素，进而推动档案信息化工作的开展。根据供给要素不同，档案信息化的供给型政策工具可分为资金投入、技术投入、基础设施以及人才培育。环境型政策工具旨在影响档案信息化建设环境，间接促进档案信息化工作的开展。环境型政策工具可划分为目标规划、法规管制、策略性措施。需求型政策工具旨在减少档案信息化建设的不确定性，稳定和引导档案信息化建设。此类政策工具以政府采购、服务外包、社会参与和示范工程为主。

　　1.2 Y 维度：档案信息化要素

　　从政策工具的原理出发，X维度仅描述我国档案信息化政策的一般性特征和部分内涵，对政策分析还不够全面，难以反映政策目的。事实上，同一政策工具可以实现不同的政策目的，同一政策目的也可利用不同的政策工具来实现[6]。因此，在考虑政策如何促进档案信息化发展的同时，需要考虑政策工具所作用的要素环节。本文结合《档案信息化标准体系建设指南》，将档案信息化建设要素归纳为信息资源建设、信息服务手段、信息安全保障和基础共性标准四个方面。

　　信息资源建设主要指传统载体档案数字化、电子文件的归档及电子档案移交、档案业务数据归档、档案数据整合和档案数据化等内容。

　　信息服务手段主要包括网络建设、档案部门在线服务平台、数据共享等内容。

　　信息安全保障主要包括档案信息资源安全、系统运维保障、系统安全以及网络安全等内容。

　　基础共性标准主要指档案信息化的通用性和指导性标准，包括术语定义、通用需求、架构、测试与评估、管理等标准。

　　1.3 二维分析框架模型的确立与构建

　　进一步进行政策工具和档案信息化要素的理论研究，综合X、Y维度，形成档案信息化政策文本分析二维框架，如图1所示。

图 1 档案信息化政策工具二维分析框架

　　2  政策文本选择及编码

　　2.1 文本选择

　　本文以中央层面档案信息化政策作为研究对象，在“北大法宝”和各官网中，以“档案”为标题、以“信息化”为关键词进行检索，共得到225份政策文件。根据2020年国家档案局发布的《档案信息化标准体系建设指南》中对档案信息化的定义，对225份政策文件进行逐一阅读，剔除未包含档案信息化的政策文件，筛选后得到158份有效政策文本数据作为研究对象。

　　2.2 政策编码

　　本文以政策条款为最小分析单元，对158份档案信息化政策文件进行编码，以政策编号-政策条款号进行编码，将分析单元统计到对应的类目中。档案信息化政策文本编码示例如表1所示。

表 1 档案信息化政策文本编码示例表

　　3  政策文本量化分析

　　3.1 总体统计分析

　　从政策发文年度来看（见表2），关于档案信息化建设的政策文献集中在2007年以后，占发文总数的88.6%。2007年国家档案局启动《中华人民共和国档案法》修订工作，提出要推动档案信息化建设，将档案信息化纳入政府信息化发展规划，开辟档案管理现代化新路径。其中，尤以2016年的发文数量最多，达到15份。其原因在于2016年国家档案局印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》，提出要加快档案管理信息化进程，推进数字档案馆建设，提升电子档案管理水平并加快档案信息资源共享服务平台建设。因此，随后几年，国家档案局把档案信息化作为档案工作的重点，并在新修订的《中华人民共和国档案法》中增加“档案信息化”章节。

表 2 档案信息化政策发文年度统计

　　从政策发文主体来看，国家档案局是档案信息化政策的主要发文主体，其作为档案工作的主管部门，对档案信息化政策的发布具有引领作用。此外，档案信息化政策的发文机构广泛，涉及住房和城乡建设部、水利部等国家部委。这是因为档案资源在各领域价值凸显，档案信息化建设有助于推动党和国家各项事业的发展。调查发现（见图2），档案信息化政策独立发文形式占比66%，两个部门联合发文占比27%，多部门联合发文占比7%，发文量10份。由此可知，发文层次和发文机构数量上呈现出非均衡化特征，各主体之间合作程度低，还未形成强链接合作网络。因此，需要政府部门对档案工作加强重视，加强不同部门之间的合作力度。

图 2 档案信息化政策联合发文

　　3.2 政策工具维度分析

　　根据构建的X-Y二维分析框架，对政策文本进行编码，档案信息化政策工具占比如表3所示。从表中可知，环境型政策工具占所有政策工具总和的51.8%，是开展档案信息化应用最高的政策工具；供给型政策工具应用频率次之，占比44.4%；需求型政策工具应用频率最低，占比3.8%。

　　在供给型政策工具中，基础设施占比58.8%，表明国家重视档案信息化的基础设施建设，通过政策规定要求提供相应的档案信息化基础设施，如数字化加工和存储设备、档案网络等。人才培育占比23.3%，表明档案信息化建设的人才培育仅次于基础设施。随着信息技术不断赋能档案工作，应更加重视档案信息化的人才培养，才能更好地适应档案信息化发展[7]。资金投入（12.6%）和技术投入（5.3%）比例偏少，说明档案信息化建设的资金投入和技术投入不足。一方面，随着档案信息化建设的不断深入，档案部门需要国家资金投入建立并完善相关的信息化设备[8]。但是档案部门资金来源单一，较多依赖于财政资金以及专项资金，缺乏社会资本投入档案信息化建设中。另一方面，技术是档案信息化建设的重要支撑，技术性投入占比不足会使得档案信息化发展速度缓慢，应增加此项政策工具的使用力度，以技术支撑档案信息化建设[9]。

表 3 档案信息化政策工具分配比例

　　在环境型政策工具中，法规管制（46.7%）和目标规划（45.6%）比例大致相同，说明档案信息化建设的法规管制和目标规划同样重要。对于档案信息化建设，法规管制代表政府行政管理的直接干预，如规定档案信息化建设接受上级档案行政管理部门的指导、监督和检查。在档案信息化建设起步阶段，法规管制具有良好的作用，但是随着进入档案信息化建设的成熟阶段，法规管制的副作用开始显现。同时，政府对档案信息化建设的发展目标比较关注。目标规划是制定档案信息化建设的目标，确定未来档案信息化建设达到的预期效果，保证档案信息化工作稳步开展。例如，对档案信息化建设的短期、长期目标等进行说明，避免因目标不清晰造成档案信息化发展方向不明确。但是，策略性措施比例仅为7.7%。策略性措施是积极的间接性政策手段，以政府宣传、鼓励号召、协调和监管为主，其约束力弱于法规管制[10]。策略性措施运用比例低，说明我国档案部门在档案信息化政策中所做的策略部署较少。

　　在需求型政策工具中，示范工程占比42.3%，服务外包占比30.8%，政府采购占比19.2%，社会参与占比7.7%。示范工程占比最高，反映政府侧重于通过评选全国优秀档案馆（室）、示范数字档案馆（室）工程，打造行业标杆典范，带动档案行业提质增效。服务外包是将档案信息化业务外包给第三方档案服务企业，通过政企合作模式开展档案信息化工作。政府采购是档案部门通过招标采购直接购买档案信息化服务，推动档案服务市场发展。社会参与在政策文本中占比最低，原因在于档案行业保密性高，社会公众难以参与档案信息化工作。

　　3.3 档案信息化要素维度分析

　　对档案信息化政策工具内容编码分析后，引入档案信息化要素的纵向维度，形成档案信息化政策工具二维交叉分布表，其频数统计如表4所示。从表中可知，档案信息化政策文本对档案信息化的发展提供了信息资源建设（34.8% ）、信息安全保障（17.8%）、信息服务手段（25.7%）和基础共性标准（21.7%）等要素的干预。数据显示，政策工具在档案信息化要素维度上分布比例较不均衡，应用最多的是信息资源建设，信息服务手段和基础共性标准比例接近，有关信息安全保障的政策工具应用最少。这表明国家更关注档案信息化中的信息资源建设，利用各项政策在基础设施、资金投入、目标规划和法规管制等方面提供了支持。而信息服务手段、信息安全保障和基础共性标准是开发和利用档案信息资源的基础，因此国家也运用了相关政策工具[11]。但是，从分布频数可以看出，档案信息化政策工具的运用力度不足，四个要素均缺乏政府采购、服务外包、社会参与和示范工程等需求型政策工具的使用。政策工具的不足和过多都会影响我国档案信息化建设。

表 4 档案信息化政策工具各要素频数分布表

　　4  结论与启示

　　4.1 研究结论

　　4.1.1 政策法规效力仍需提高

　　在政策法规效力方面，档案信息化政策形式以部门规章（49份）和规范性文件（108份）为主，占比99%。而规范性文件和部门规章的政策法规效力相对偏低，政策法规效力会影响档案信息化的发展。例如，在政策法规内容方面，许多国家部委尚未发布档案信息化相关文件，而是将档案信息化有关内容嵌套于档案管理文件中，导致档案信息化缺乏清晰且全面的政策指导。虽然新修订的《中华人民共和国档案法》对档案信息化建设已做出相应的规定，成为我国档案信息化工作的引领性法规，但是偏抽象和宏观。此外，政策类型以部门规章和规范性文件为主来推动档案信息化发展，导致档案行政管理部门过度强调其管理能力，进而忽视档案的开放利用服务。

　　4.1.2 供给型、环境型政策工具使用偏多

　　调查显示，档案信息化的供给型和环境型两种政策工具的使用偏多。在供给型政策工具方面，强调基础设施在档案信息化中的保障作用，忽视技术投入、资金投入和人才培育的支撑作用。这一现象会导致档案信息化的发展不均衡，缺乏技术投入和资金投入会影响档案信息化的步伐，而专业人才缺失会造成档案信息化工作的停滞。在环境型政策工具方面，法规管制（46.7%）工具和目标规划（45.6%）工具存在过溢使用的问题，策略性措施使用较少，表现出重管制和规划、轻策略的特征。政府部门频繁使用法规管制和目标规划等强制性手段来影响和推动档案信息化的发展，而档案信息化建设是一项长期系统工程，需要国家层面发挥统筹规划、宏观调控和政策导向的作用，从而使用偏多。

　　4.1.3 需求型政策工具运用存在不足

　　我国档案信息化政策对需求型政策工具运用严重不足。从比例来看，需求型政策工具使用匮乏，占比仅为3.8%。从需求型政策工具内部组合情况来看，政府采购、服务外包、社会参与和示范工程等政策工具均存在政策空白。这表明我国政府过于依赖供给型、环境型政策工具的影响作用，而尚未认识到需求型政策工具对档案信息化发展强大的拉动作用。这样会导致档案信息化管理部门过于依靠政策开展工作，忽视了与档案第三方服务机构等合作，档案信息化进程缓慢，影响档案事业的发展[12]。

　　4.1.4 档案信息化要素方面存在政策失衡

　　档案信息化要素维度中政策工具配置失衡。档案信息化要素众多，需要制定政策对档案信息化的要素进行规范。调查发现，档案信息化要素出现比例失衡情况。其中，信息资源建设（34.8%）和信息服务手段（25.7%）运用的政策工具较多，这两种要素关系到档案信息化的内容提供和利用服务，因此政策较为偏重。基础共性标准（21.7%）和信息安全保障（17.8%）等档案信息化要素方面的政策工具使用较少，需要引起关注。

　　4.2 研究启示

　　4.2.1 健全档案信息化政策体系

　　要建立健全的档案信息化政策体系，政府可以从制定主体、法律法规和服务意识等方面入手，为档案信息化发展提供良好的政策环境。首先，在政策发文主体上，档案信息化建设涉及多个部门，要建立国家档案局与各部委之间常态化的沟通协调联动机制，共同制定诸多行业的档案信息化政策。其次，政府需要加大对档案信息化的重视程度，建立健全档案信息化的政策法规体系，增强档案信息化政策合力。最后，提高档案信息化建设中的公众参与程度，基于公众利用需求优化档案信息化工作。

　　4.2.2 优化供给型、环境型政策工具结构

　　针对供给型、环境型政策工具内部结构不合理问题，应当对其进行优化。在供给型政策工具方面，政府部门应意识到资金投入、技术投入、基础设施和人才培育等政策工具对档案信息化的推动作用。资金投入是档案部门开展档案信息化的一大推动力，要加大国家财政对档案信息化的资金投入，引导和鼓励各类社会资本投向档案信息化建设。建议档案部门加大档案信息化市场的运作，将档案数字产品资产化，为档案部门创造经济价值[13]。技术手段是档案信息化建设的基础，要利用移动互联网、大数据、云计算和人工智能等新兴技术，为档案信息化发展提供技术支撑。基础设施是档案信息化的保障，要配备稳定、可靠、安全的档案信息化硬件设施。人才培育是提升档案信息化水平的关键，要创新档案人才培养方式，以适应档案信息化发展的要求。在环境型政策工具方面，增加目标规划、法规管制和策略性措施等工具的运用。目标规划和法规管制为档案信息化的发展提供规划指引和创造法律法规环境，构建了档案信息化的常态化、长效化制度机制，而策略性措施则将宏观目标规划细化为可执行的档案信息化策略。

　　4.2.3 增加对需求型政策工具的使用力度

　　需求型政策工具通过政府采购、服务外包、社会参与和示范工程等推动档案信息化发展。需求型政策工具使用匮乏，导致政府对档案信息化市场的拉动作用不足，不利于促进社会力量参与档案信息化。因此，要增加政府采购、服务外包、社会参与和示范工程等需求型政策工具的使用，加强政府部门与外部企业的合作。首先，政府可以优化财政资金投入方式，采用政府采购和外包服务等手段，通过政策引导提升企业参与档案信息化的意愿和能力，其角色由档案信息化的直接提供者转向服务购买者和管理者，培育面向档案信息化的市场[14]。其次，政府要吸引社会公众参与档案信息化工作中。档案信息化是一种系统工程，需要吸引社会公众的参与[15]。最后，政府要继续推进全国示范数字档案馆（室）建设和电子文件归档试点等工作，通过档案信息化试点工程助推档案信息化工作高质量发展。

　　4.2.4 加强对政策要素分布领域的补充

　　目前，我国档案信息化政策偏重对信息资源建设和信息服务手段进行政策调整，而对信息安全保障和基础共性标准则涉及相对较少。另外，在新修订的《中华人民共和国档案法》及其实施条例、《“十四五”全国档案事业发展规划》中，国家提出了档案工作要实现数字化转型，倡导建立覆盖人民群众的档案数字资源体系和方便人民群众的档案利用体系，这成为档案信息化工作的重要任务。因此，为推进档案信息化建设，必须在现有政策的基础上，加强对信息安全保障和基础共性标准等档案信息化的立法补充，建立覆盖档案信息化建设的全方位的档案政策体系，为数字转型时代我国档案信息化的发展提供政策依据和保障。

　　5  结语

　　“十四五”时期，我国档案信息化建设进入重要机遇期，运用政策工具可以促进档案信息化工作的发展，从而促进档案事业发展。本文基于政策工具视角，从政策工具和档案信息化要素两个角度对我国档案信息化的政策文本进行分析，针对当前存在的问题提出了对档案信息化政策的改进建议。但是，本文的局限在于以国家层面的档案信息化政策为样本，未考虑地方性档案信息化政策。

　　参考文献

　　[1]中华人民共和国国家档案局. 中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].（2021-06-09）[2024-04-15].https://www.saac.gov.cn/daj/yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml.

　　[2]文利君,周文泓.我国档案信息化建设政策法规体系研究:面向《“十四五”全国档案事业发展规划》目标要求的调查与展望[J].档案与建设,2023(1):28-32.

　　[3]蔡盈芳.电子商务环境下电子文件管理政策法规和标准规范体系建设研究[J].档案学研究,2017(S1):108-115.

　　[4]黄萃.政策文献量化研究[M].北京:科学出版社,2016.

　　[5]ROTHWELLR,  ZEGVELD  W.  An  assessment  of  government  innovation  policies[J].Review  of  Policy  Research,1984(3):436-444．

　　[6]谭春辉,王一夫,曾奕棠.政策工具视角下的农业信息化政策文本量化分析[J].信息资源管理学报,2019(4):101-111.

　　[7]邵自玲.档案管理高质量发展的理念要求、现实挑战以及应对之策[J].山西档案,2023(2):168-170.

　　[8]刘泽禹,任越.智慧城市背景下智慧档案馆功能框架分析[J].山西档案,2023(3):72-79,35.

　　[9]郝琦,于玥,牛智凯.我国档案软件行业发展的现状、问题和对策[J].档案学通讯,2023(3):38-45.

　　[10]赵雪芹,李天娥.基于政策工具的我国民生档案政策文本量化研究[J].档案学研究,2020(6):37-46.

　　[11]金波,杨鹏.大数据时代档案数据安全保障探究[J].档案学通讯,2022(3):30-38.

　　[12]李宗富,黄婷婷.我国国家综合档案馆治理场域:理论阐释、模型建构及实践进路[J].档案学研究,2023(5):13-21.

　　[13]王毅,刘红霞.国家文化数字化战略背景下档案数字藏品开发研究[J].山西档案,2023(5):90-96,68.

　　[14]李海涛,杨晗,宋琳琳.我国档案主管部门与档案社会组织关系重构研究[J].档案学研究,2023(1):49-56.

　　[15]丁越,陈建.共建与共享:档案众包完善社会记忆的方式与路径[J].山西档案,2023(1):14-19.

　　【作者简介】李贞贞（1989—），女，汉族，湖北钟祥人，湖北大学历史文化学院讲师，博士，研究方向：档案信息化；叶凡（1999—），女，回族，新疆乌苏人，石河子大学图书馆助理馆员，研究方向：档案信息化。