重大突发事件档案管理的关键问题研究

　　文/叶明亮

　　摘 要：为了切实做好重大活动和突发事件档案管理工作，国家档案局颁布了《重大活动和突发事件档案管理办法》。通过对该管理办法的深入解读，对其中涉及的档案工作责任体系建构、档案资源体系建设、档案安全管理和档案高效利用等关键问题进行分析，为相关工作提供有益的参考。

　　关键词：重大突发事件；档案管理；档案资源建设；档案工作责任体系

　　为了确保重大活动和突发事件档案材料完整、齐全，能得以安全管理和高效利用，更好地推进国家治理体系和治理能力现代化，国家档案局颁布《重大活动和突发事件档案管理办法》（以下简称《办法》）。该管理办法有利于加强重大活动和突发事件领域档案管理的政策设计，有利于扩大档案资源体系的覆盖领域。与此同时，由于突发事件对社会的影响和危害较大，例如自然灾害、公共卫生事件等，加强对重大突发事件档案的管理有助于总结经验教训、评估应对效果、辅助救灾工作决策，为未来防灾减灾等工作提供有效的参考依据。《办法》的颁布在提升公众知情权和监督权、扩大多元治理领域方面也是一次进步，重大活动和突发事件档案记录了政府的决策和行动，公众有权了解相关信息并进行民主监督；《办法》的颁布可以促进信息公开、透明，加强公众对重大活动和突发事件的了解和监督。

　　1  相关研究

　　重大活动和突发事件由两部分组成，其中，重大活动是指在中华人民共和国境内外组织举办的，对党和国家、地方、行业具有重大意义或者重要国际影响的会议、会展、赛事、纪念、庆典等大型活动；突发事件是指突然发生的造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。研究者针对重大活动和突发事件档案的科学管理进行了广泛而深入的探讨。在档案征集领域，司雯、蒋冠基于省级综合档案馆重大活动和突发事件档案征集公告进行文本分析，通过对征集活动现存问题的识别，提出了重大活动和突发事件档案征集工作的优化模式，从征集理念、征集主题、征集力度和保障机制四个角度提出了优化路径[1]。从资源建设角度，广西民族大学郑慧教授团队从机构协同视角分析了突发公共卫生事件档案专题库建设的相关问题，构建了突发公共卫生事件档案专题数据库基础模型，从主体、客体、用户、过程四个维度分析了模型的构成要素，提出了多元用户共建共享、多元异质客体支持、服务用户驱动促进、统一制度激励约束等运行机制，为重大活动和突发事件档案信息化建设提供了有效的参考[2]。从服务与利用角度，徐拥军教授团队以北京奥运档案为对象展开了系列化的研究，从人文化视角讨论了北京奥运档案场景式开发模式，提出了北京奥运档案场景式开发的价值定位、关键因素、核心环节、案例应用之间的内在规律[3]。该团队还以 2022 年北京冬奥会为例，对大型体育赛事的知识管理问题进行了深入研究，并针对知识全面性、管理持续性、效果覆盖度三个层面的不足提出了具体的策略体系[4]。此外，王英玮教授对《办法》进行了深入的解读，在对其主要内容进行分析的基础上，讨论了全宗设置、专题数据库建设等重要问题，对其中的矛盾也进行了解析[5]。从总体上看，重大活动和突发事件档案管理的相关议题已经得到了研究者的充分关注，并产生了一定数量研究文献，但是如何深入解读管理办法中的相关要求，让政策法规在实践中得到充分的贯彻落实。在这方面，学术研究还没有发挥重要的作用，有待聚焦关键问题并展开持续研究。

　　2  重大活动和突发事件档案管理的责任体系

　　《办法》将工作职责列为专章进行规定。工作职责是指重大活动和突发事件档案管理所涉及的各类主体的责任及其相关协同关系。该《办法》的制定体现了依法治档的精神内涵，体现了《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案实施条例》《中国人民共和国突发事件应对法》等相关法律法规的具体要求。特别是《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施条例》对档案工作责任制作出了明确要求，提出“按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企事业单位和其他组织，应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度”。该《办法》细化了不同主体在重大活动和突发事件档案管理中的具体责任，档案工作责任体系架构基本形成。

　　2.1 档案主管部门

　　《办法》第八条规定，档案主管部门负责本行政区域内重大活动和突发事件档案工作统筹协调、制度建设，负责制作本行政区域内重大活动和突发事件档案工作清单，对档案工作进行监督和指导。档案主管部门要进一步明确重大活动和突发事件的基本范畴，明确工作任务或工作事项。按照该《办法》的相关规定明确管理边界，包括但不限于重大会议和会展活动、重大纪念日和庆典活动、重大事件和事故的应对活动等（详见《办法》第十四条规定）。同时，按照应收尽收、应归尽归原则，监督并指导责任部门科学确定归档范围，对归档内容进行质量核查。档案主管部门对对应区域内的重大活动和突发事件档案管理进行制度设计，在《办法》的指导下制定配套制度体系，在制度上保障相关活动有章可循。

　　2.2 执行部门

　　执行部门也称责任部门，是指重大活动和突发事件的办理部门或应对部门；执行部门既可以是作为主办单位的县级以上的党委或政府机构，也可以是专门设立的临时性机构。执行部门的档案责任包括对相应档案的收集、整理和保管，并按规定向档案馆移交。执行部门要切实建立档案工作责任制，将档案工作纳入工作计划和工作清单以及岗位责任制，将档案验收纳入工作考评机制，在制度设计上确保重大活动和突发事件档案的全面收集和科学管理。特别是在人员意识层面上，要加强对执行部门人员档案意识和档案素养的培养，及时、有效地宣传并贯彻档案工作的法律法规，使其对档案工作的认识提高到一个新层面，以确保档案工作顺利开展。执行部门应设立专门的档案机构或人员，负责重大活动和突发事件的档案处置，同时对作出突出贡献的单位或者个人，应该按照国家有关规定给予表彰、奖励；要建立惩罚和问责机制，对违法违纪行为要按章处理，绝不姑息。

　　2.3 档案馆

　　县级以上国家档案馆，在重大活动和突发事件档案管理活动中，主要承担两项基本职责：一是以档案资源为对象的管理活动，即对相应移交档案的接收、征集、保管、编研、开发、提供、利用等；二是以档案形成积累活动为对象，按照提前介入、全程管理理念，加强对档案形成积累工作的协助、检查和指导，采取拍照、录音、录像等方式直接形成重大活动和突发事件档案。因此，档案馆的角色定位并不是被动和静态的，通过接收成套归档和提前介入处置活动相结合的方式，保障了重大活动和突发事件档案收集齐全和质量。

　　2.4 协同机制

　　重大活动和突发事件处置涉及的相关主体并不是彼此割裂的，应该建立协同机制。《办法》第十一条对协同机制作出了明确规定，档案主管部门、责任部门和档案馆应当建立统筹协调、各部门分工负责的工作机制，完善工作情况通报制度，协同推进重大活动和突发事件档案工作。参与机构要切实落实主体责任，特别是中央国家机关要根据实际工作的需要，依照法定责任指导本系统的重大活动和突发事件档案业务工作。在中央国家机关的指导下，在档案主管部门的统筹协调下，责任部门和档案部门要做好工作衔接和质量监控，通过建立通报、沟通和会商机制，共同促进重大活动和突发事件档案管理工作。

　　3  重大活动和突发事件档案的科学管理

　　《办法》对重大活动和突发事件档案提出了管理要求，主要涉及档案清单管理制度、归档范围的划定、全宗设置、专题化管理、开放审核、征集制度、安全保管、开发利用等方面，涵盖了重大活动和突发事件档案管理的全生命周期。本研究对上述内容进行了聚类分析，从档案资源建设、档案质量与安全、档案服务利用三个层面展开进一步论述。

　　3.1 建立全覆盖的重大活动和突发事件档案资源体系

　　建立全覆盖的档案资源体系是当前档案工作的总体要求，要确保档案收集齐全、完整，同时也是重要的基础性档案工作。在重大活动和突发事件档案工作中，要按照清单制度切实做好、做细档案材料归档范围的划分工作，做到应收尽收、应归尽归。首先，在制度设计上，要做好制度预案，明确档案归档范围，确立档案保管期限表、档案文件编码表等规范性文件，在哪个环节应该形成哪些档案文件应明文列出。其次，要充分发挥责任部门和档案部门的主体联动作用，加强责任部门的档案意识和责任意识，发挥档案部门在档案形成积累过程中的指导作用，对处于薄弱环节的档案收集要在工作程序和方法上作出安排，抓住关键节点，保障档案文件齐全、完整。最后，对于重点档案，要利用征集、征购等手段弥补档案形成的不足，全时段面向社会征集相应的档案材料。为了充分调动社会公众的参与积极性，可以采取众包的方式，鼓励和引导社会公众参与重大活动和突发事件档案资源建设工作，增加档案工作与社会公众的黏性，培养社会档案意识，提升档案工作的社会影响力。

　　3.2 确保档案安全

　　建立档案安全体系、确保档案安全是档案工作的重中之重。一方面，要准确构建档案密级和保管期限的划分工作，按照相关要求准确划分保密与非密档案材料的有关标准。同时，要制定档案的开放审核制度，对按照规定应向社会开放的档案要及时解密，并向社会公众开放。另一方面，要采取人防技防等多种手段，确保档案的实体安全和内容安全。在保管场所和条件方面，要按照档案库房管理和档案安全管理的有关规定和标准，确保保管的物理条件达到相关标准。对于数字介质、磁性介质和影音介质等载体的档案材料，也要在保管环境、技术手段等方面达到相关要求。值得一提的是，责任部门和档案馆要制定档案安全管理制度，在制度设计上充分保证档案的实体安全和内容安全；在安全责任方面，要建立档案安全一把手负责制，切实落实档案安全管理责任制，将档案安全与相关领导和人员的岗位责任制结合起来，对档案安全事故要按照相关规定及时作出处理。

　　3.3 加强信息化建设，提供便捷利用服务

　　《办法》规定要采用先进技术实现档案管理现代化。档案信息化建设是实现档案管理现代化的必要手段。一方面，加强对多源异构档案内容的数字化管理。档案部门要对接收和征集的档案材料按照专题建立目录和数据库，对纸质档案和原生数字档案进行标准化处理，通过数字化扫描、OCR识别等手段建立统一的数据库，同时要编制数字化检索工具、建立检索系统、建设信息共享平台，最终实现重大活动和突发事件档案服务的网络化和数字化。另一方面，要加强对档案内容的数字化开发。随着人工智能、数字人文、大数据分析等技术在档案管理中的深度应用，以档案数字化和数据化为基础，能够实现对档案内容的再组织和再开发，能够通过数字叙事的重构，以多种方式重新展示档案内容，为科学研究、政府决策和公众教育等提供新理念和新途经。此外，档案机构要大力推动档案的编研工作，通过专题出版物、档案陈列展览等形式，推动档案编研成果的广泛、深度利用。

　　参考文献

　　[1]  司雯 , 蒋冠 . 重大活动和突发事件档案征集模式优化研究 : 基于省级综合档案馆重大活动和突发事件档案征集公告的分析[J]. 山西档案 ,2023(4):46-52.

　　[2]  郑慧 , 王青霞 , 王哲平，等 . 机构协同视角下突发公共卫生事件档案专题数据库建设研究[J]. 山西档案 ,2022(6):165-172.

　　[3]  张丹 , 徐拥军 , 王露露，等 . 人文化视域下北京奥运档案场景式开发模式研究[J]. 首都体育学院学报 ,2023(6):600-608,662,580.

　　[4]  李俊哲 , 徐拥军 , 张景岳，等 . 大型体育赛事知识管理实践探究 : 以 2022 年北京冬奥会为例[J]. 知识管理论坛 ,2023(6):476-486.

　　[5] 王英玮 .《重大活动和突发事件档案管理办法》的主要内容及相关问题探讨[J]. 北京档案 ,2023(4):24-29.

　　【作者简介】叶明亮（1981—），男，汉族，陕西安康人，中共咸阳市委党校（咸阳市行政学院）党史党建教研室副教授，硕士，研究方向：中共党史党建、公共管理。