面向建设项目安全风险防控与突发事件应急处置的档案管理策略研究

　　文/王红敏   刘畅然

　　国家档案局经济科技档案业务指导司承担的“面向建设项目安全风险防控与突发事件应急处置的档案管理策略研究”课题于2021年6月正式立项，2022年11月通过验收，2024年1月项目成果获得国家档案局优秀科技成果二等奖。课题研究成果对于档案主管部门开展建设项目档案业务指导，建设项目档案部门提升规范化管理水平以及为项目建设提供高效便捷服务具有一定的参考借鉴意义。

　　由于项目建设周期长、参建单位多、涉及专业广，参建单位档案意识、管理水平参差不齐等现状，给建设项目档案管理带来了潜在的风险，对建设项目档案的完整性、准确性、系统性、规范性以及安全性构成一定的挑战。开展面向建设项目安全风险防控与突发事件应急处置的档案管理研究，有利于有针对性地主动辨识建设项目风险、查找隐患，进一步规范项目档案管理，实现从“事故管理”到“风险防控”的转变。

　　分析问题

　　1.安全风险防范方面

　　课题组针对近年来项目建设期间发生的基坑事故、模板支撑系统和脚手架坍塌事故、建筑起重机械事故、城市轨道交通工程事故等类型的192起事件进行汇总分析，建设项目档案工作在安全风险防范方面存在的主要问题有：一是档案管理工作认识不足，意识薄弱；二是档案管理机制不完善，职责不清；三是项目参建各方对应归档文件审核把关不严；四是项目文件归档不完整；五是档案分类不准确。课题组针对每种事故类型，汇总了建设期需要重点关注的应归档文件材料范围，以期对后期安全风险防范发挥支撑作用。

　　2.建设项目档案管理方面

　　通过对近年来建设项目发生较为重大的煤矿事故、爆炸事故、坍塌事故、火灾事故等类型事故和突发事件进行分析研究，总结归纳出建设项目档案管理方面存在的主要问题有：一是缺乏协同服务机制，档案管理体系与应急管理体系尚未有效融合，缺乏体制机制的保障；二是缺乏主动服务意识，档案部门提供利用服务多处于被动提供利用层次，主动提供利用服务的认识和能力有待提升；三是缺乏先进服务手段，新技术的应用水平相对较低，提供的服务手段相对单一；四是缺乏深度资源开发，档案资源的系统性不足，传统的碎片化、滞后的档案服务满足不了应急处置需求。课题组归纳汇总了服务突发事件应急处置需要重点关注的应归档文件材料范围（如表所示）。

建设项目突发事件重点关注的应归档文件材料表

　　提炼要求

　　课题组通过梳理建设项目风险防控和突发事件应急处置相关的76部通用型法律法规标准和29部水电工程法律法规标准，分析其中涉及的应归档文件材料范围。其中，76部通用型法律法规标准涉及的相关条文数共399条，共梳理出应归档文件材料593件；29部水利水电工程专用型法律法规涉及的相关条文数共214条，共梳理出应归档文件材料381件，并在此基础上建立了建设项目安全风险防控和突发事件应急处置通用法规数据库，数据库包含字段有序号、暂定整理号、发布机关、制度名称、制度编号、制度类型、发布时间、原文链接、相关条文、应归档材料、对应项目类型、归档责任主体及备注等，作为核心文件归档范围的编制基础与依据。

　　通过研究建设项目安全管理、突发事件应急管理相关的法律法规和标准规范，结合建设项目管理的相关要求，梳理建设项目安全管理、风险防控及应急处置核心文件归档范围，明确相关依据及归档要求，有助于提高参与应急处置工作相关单位及人员的档案意识，强化各方归档责任，提高建设项目突发事件应急处置文件收集的完整性、准确性、规范性，推动建设项目安全管理及风险防控文件材料的收集，为建设项目合规管理、应对突发事件应急处置等提供高效服务。

　　综合案例分析成果，建设项目风险防控和突发事件应急处置所涉及的风险层主要包括管理风险、技术风险和环境风险。

　　管理风险涉及归档责任主体有设计、勘察、建设、施工、监理和监测单位，强调的是由于制度不健全、程序不合规和资质不健全等所需要防控的风险。

　　技术风险涉及归档责任主体有设计、施工和监理监测单位，强调的是建设项目现场因技术不规范、设备操作不合规、应急处置不到位等所需防控的风险。

　　环境风险涉及设计、建设、施工、监理和监测单位，强调的是水文地质气象条件、施工作业环境等环境类形态存在的风险。

　　针对每一类风险对应的主要风险因素，即突发事件应急处置的关键点，课题组列出了核心归档范围和主要依据的法律法规，形成了核心文件材料归档范围和档案保管期限表，为建设项目风险防控和突发事件应急处置资源体系建设奠定基础。

　　构建体系

　　课题组围绕建设项目安全管理需求，提出建设项目安全风险防控以及突发事件应急处置档案管理要求，将建设项目安全风险防控及应急处置工作融入建设项目档案管理全过程以及档案的开发、利用等环节，促使档案工作在安全风险防控和突发事件应急处置工作中提前筹划、主动介入，由后置利用提至前期储备，由被动收集变为主动服务，为安全风险防控和突发事件应急处置做好服务工作，以应对安全风险和突发事件，充分发挥档案的价值作用。

　　提出应建立起由风险计划、风险识别、风险评估和风险应对等组成的风险管理体系，形成一套行之有效的规范化措施方法。同时，要不断更新和提升管理理念和管理能力。用风险管理的理念来开展项目建设全过程形成的文件材料，而不是被动地应对突发事件，利用安全风险意识改变管理者的思维和行为方式，把安全风险理念程序化、系统化、科学化，并融入建设项目档案管理中，为建设项目档案发挥信息参考、质量追溯和凭证作用提供更多的保障。

　　在项目建设时，应根据项目建设内容、建设特点、建设环境、建设目标等，依据类似项目曾发生的安全风险事故，预测建设项目的安全风险点，通过定目标、定规范、定关键控制点，构建建设项目安全风险防控与突发事件应急处置的档案管理措施（如图1所示）。

图1 建设项目安全风险防控与突发事件应急处置的档案管理框架图

　　研究路径

　　针对我国近年来突发事件应急处置工作情况，梳理项目档案在应急处置中的作用，研究档案工作为建设项目应急服务的范围、方法、管理措施、编研利用等工作方式及有效举措，为安全风险防控和突发事件应急处置工作提供有力支撑和保障。

　　依据《重大活动和突发事件档案管理办法》编制检索工具、建立检索系统、建设档案信息共享平台、建设专题数据库、开展档案编研和陈列展览等开发利用方式的要求。一般而言，传统档案利用服务可以分为“满足利用需求”及“档案信息资源主动开发”两大类，就建设项目安全风险防控和突发事件应急处置而言，还需在此基础上进一步提升服务效能，以“智慧型”服务模式为最终目标。在服务利用过程中，应根据档案价值发挥程度，面向风险防控和应急处置的利用服务概括为4个层级，由低到高分别是“提供利用级”“检索平台级”“专题数据级”和“知识服务级”。每一层级具有不同特征和实施路径（如图2所示），代表着档案利用服务模式从事后的应急处置服务逐步向事前的风险防控服务进阶。

图2 “应急处置—风险防控”利用服务进阶新模式

　　档案部门可组织建立4类专题数据库：一是政策法规库，全面收录有关风险防控和应急处置的国家相关法律法规、政策、标准规范、预案手册等，标识相关内容、建立索引并实时更新；二是项目安全风险关键档案专题数据库，如就项目重点装置、部位建立专题；三是突发事件档案专题库，集中突发事件处置的各类档案；四是案例专题数据库，广泛收集国内外有关突发事件处置案例。

　　近年来，随着一系列国家重大战略的实施，建设项目档案管理在项目建设中的重要作用日益凸显，建设项目档案在服务应急突发事件、降低建设项目安全风险防控方面发挥了重要作用，建设项目安全风险防控和突发事件应急处置档案管理工作将发挥更大的作用。

　　［本文系2023年国家档案局科技项目获奖成果］

　　作者单位：国家档案局

　　责任编辑：王辉