科学立法为推动档案工作高质量发展和依法治理保驾护航

　　文/忻思佳

　　《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）颁布施行，标志着我国档案法治建设向着良法善治、规范有序又迈出坚实一步。它的颁布施行，必将对全面、准确贯彻实施好《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》），推动档案事业高质量发展，推进档案工作依法治理发挥重要、积极的作用。

　　2021年修订颁布的《档案法》结合新时期档案工作提出了很多新要求，作出了一系列新的制度设计。因此，《实施条例》作为我国档案法规体系构成中位阶仅次于《档案法》等核心法律的档案行政法规，从立法规范看，相较于1990年颁布的《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》），不仅对法规名称进行了更改，更在基本结构、主体内容表述、权利义务设定等方面进行了较大幅度的调整，旨在对《档案法》中需要细化的内容作出具体、详尽的规定，保障和解决新修订上位法的落地与操作问题。

　　坚持和加强党的领导，充分发挥党委领导、政府协同的档案工作机制优势

　　《实施条例》深入贯彻落实习近平总书记对档案工作的重要指示批示精神，充分体现“档案工作姓党”的政治属性。以“坚持党对档案工作的领导”为立法根本原则，进一步强调“加强党的领导”，确保档案工作正确的政治方向。在这一原则下，明确和规范各级人民政府职责，除建立健全档案机构、将档案事业发展经费列入财政预算等基本条件保障外，还提出“县级以上人民政府应当提供档案长久安全保管场所和设施”以及“保障国家档案馆依法接收档案所需的库房及设施设备”等具体要求，保障档案工作顺利开展。新增乡镇人民政府档案工作职责，有利于夯实基层档案工作基础，服务基层社会治理和人民群众。这些制度规范，是全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，充分发挥机构改革后党委主管、政府协同的档案工作机制优势，把党的领导贯彻到档案工作各方面、各环节的重要体现，是推动档案事业高质量发展的根本保障。

　　聚焦“四个好”“两个服务”，更好适应档案工作高质量发展和现代化建设要求

　　《实施条例》发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，重点聚焦习近平总书记对档案工作提出的“四个好”“两个服务”重要批示精神，将“高质量”和“现代化”融入立法，强化法治引领，为档案工作高质量发展提供驱动力。

　　一是强调各类档案资源有效收集。

　　档案资源是档案工作的基础，加强档案资源建设是档案工作永恒的主题。由于所处年代不同，1990年颁布的《实施办法》在档案资源建设方面已无法适应经济社会文化发展的需要。因此，《实施条例》力求加强各类档案资源的有效收集，例如，加强对反映地方文化习俗、民族风貌、历史人物、特色品牌等档案建档，更加丰富完整地留存国家记忆、民族记忆；新设永久保存档案目录数据的汇集制度，加快目录数据集群建设；要求立档单位积极推进电子档案管理信息系统建设，规范开展电子文件归档和电子档案管理，定期向档案馆移交电子档案，等等。这些都是深入贯彻落实总书记的重要指示批示精神，加强和规范各门类、各载体形式档案资源的形成和积累，更好适应档案数字化转型和档案现代化建设需要的重要制度规范。

　　二是加快推动档案走向开放。

　　当前，传统的档案开放利用方式已不能很好满足党和国家对档案工作的要求以及人民群众的期盼，《实施条例》在加速推动档案高水平开放方面提出新要求。例如：为破解档案馆馆藏档案开放难题，明确档案馆、移交单位、档案主管部门三方责任，协同推进档案开放审核工作更加科学、规范；要求国家档案馆主动公开档案利用服务的条件、范围、程序，接受社会监督，规范提供利用服务；推进查档线上线下融合，既满足部分人群线下查档的需求，又契合“指尖上的档案馆”的便捷高效；发挥国家档案馆爱国主义教育和历史文化教育功能，开发、挖掘、公布馆藏档案，促进档案文化产品的提供和传播，促进档案资源社会共享。这些制度将有力推动档案工作走向开放，同时对国家档案馆提供利用服务提出更高要求。

　　三是加强档案数字资源应用。

　　档案数字资源的日益丰富以及信息技术的广泛应用，为档案工作走向开放、走向现代化提供了难得的机遇。《实施条例》释放了加快档案数字化转型，推动档案数字资源应用开放的强烈信号。例如：修改“档案利用”的定义描述，为档案利用场景留出空间；鼓励开展文字、语音、图像识别工作，加强档案资源深度挖掘和开发利用；推动档案跨区域、跨层级、跨部门共享利用，等等，为“数治”时代档案资源应用开放、资政服务作出指引。

　　四是筑牢档案安全底线。

　　档案安全是档案工作的底线，关系到政治安全、国家安全、人民安全，《实施条例》将档案安全作为一条主线贯穿整部法规，融入每一项重要管理制度。例如：建立单位主要负责人档案完整与安全第一责任人职责制度；明确委托方在委托服务企业服务时的资质审核责任、全程指导和监督责任等，进一步强化档案安全工作责任。单位应当明确档案基础设施建设要求；禁止侵占、挪用国家档案馆馆舍或者擅自改变功能和用途等，进一步强化档案保管安全。明确档案或者复制件出境的报审责任以及出境后的处置要求；明确电子档案管理信息系统的建设要求以及重要电子档案的异地备份要求等，进一步强化档案信息及利用安全。这些制度要求为全方位保障档案安全、防控风险、消除安全隐患提供了切实可行的路径。

　　捋清职责、压实责任，有力推动档案工作走向依法治理

　　《实施条例》结合当前行政审批制度改革要求以及档案馆、档案局机构分设的实际，在捋清职责、压实档案工作主体责任方面下了较大功夫，为推动依法治档管档创造了有利环境。

　　一是加大简政放权。

　　对档案主管部门权力事项进行了较大调整，提升档案行政管理有效性。例如：下调一项行政审批事项层级，将延期向社会开放档案的审批权下放给同级档案主管部门，有利于同级档案主管部门统筹和掌握本地区档案开放工作情况，更好地推动落实开放审核协同机制。取消《实施办法》中提前移交档案馆以及档案馆提供未开放档案利用等两项应当或者可以经档案主管部门审查的事项，扩大了提前移交档案的情形，赋予档案馆更多自主权，有利于保障档案安全，加快档案移交和开放。

　　二是明晰权利义务。

　　规范、细化管理者以及管理相对人的权利义务，有利于各项制度依法实施。例如：移交单位向国家档案馆移交档案的时间更加精准，自档案形成之日起满二十年或者满十年“即”移交，要求移交单位按时“交”，国家档案馆及时“收”，与《档案法》有关规定相衔接。又如：明确移交单在移交档案时应当附具到期开放意见、政府信息公开情况、密级变更情况，从源头加强档案开放审核，促进档案利用；要求档案馆以书面协议约定捐献、代存、交换档案的利用条件，维护捐献者的合法权益，等等。这些新设定的权利和义务，体现了公平、公正和公开的立法原则，更是档案工作走向依法治理的具体表现。

　　三是强化监督与责任。

　　《实施办法》在立法中更加注重日常监督、事前监督、纠错监督，形成了一套较为完善有效的监督制度。例如：要求档案馆和立档单位定期报告档案工作情况；将档案主管部门对机关、群团组织、国有企业事业单位归档范围和档案保管期限的审批范围从文书类（管理类）扩大为所有门类，并将该事项的审批依据从部门规章上升为行政法规；针对当前档案安全突出问题，新设侵占、挪用国家档案馆馆舍和设施设备，服务企业明知存在安全隐患不采取措施的法律责任，对应前文条款中义务性规范或者禁止性规范；在采取责令改正的纠错措施时，创设行政约谈等柔性执法形式，达到警示告诫、及时纠正、宽严相济的执法效果，符合教育与处罚相结合的立法原则，体现了近年立法中对法治理念的新认识，有利于优化营商环境；将《实施办法》中违法行为分项表述，修改为按行为主体表述，明确责任主体，便于档案主管部门和管理相对人对照执行。监督与责任是权利和义务的延伸，相互衔接，辩证统一。

　　此外，《实施条例》在立法语言的规范方面也充分体现了准确、明确、中性等基本特征，尤其在惯用词字、标点符号以及语法句式等方面较《实施办法》更加符合立法语言规律。

　　可以说，《实施条例》从各方面较好地完成了立法预期，是新时代档案法治建设的优秀成果。它的颁布施行，为档案事业高质量发展和依法治理提供了坚实的法治保障，将对当下以及今后一段时期更好地贯彻落实《档案法》，谋划和实施档案工作发挥十分重要的规范和指导作用。

　　法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。科学立法是营造良好法治环境的第一步，各级档案主管部门、档案馆、各单位更应当从档案工作机制体制、业务建设和治理活动等各方面，全面、正确地贯彻和落实法律法规要求，思想上敬畏法律，行动上遵守法律，持续推动、久久为功，才能切实保障和推动档案事业在法治轨道上高质量发展。

　　作者单位：上海市档案局责

　　任编辑：黄佳音