新《行政复议法》视域下档案行政复议若干问题研究

　　文/梅帅

　　摘要：二十世纪九十年代以来，学界对档案行政复议的研究从无到有、逐步深入，相关研究成果不断丰富。2023年9月，新修订的《行政复议法》对行政复议的诸多条文进行修正，也对档案行政复议法治建设作出指引。从依法治档的维度，在理论上重新审视档案行政复议的概念、性质、功能和范围，有助于澄清认识、厘清误区与达成共识，从而更好地指引档案行政复议实践，进一步推动档案行政复议的制度化、规范化与法治化。

　　关键词：行政复议法；档案行政复议；档案行政复议机关；档案行政相对人

　　2023年9月1日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过修订后的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称新《行政复议法》），对行政复议的诸多条款进行修正，可谓《行政复议法》的一次大修。这次修改反映和体现了我国行政复议法治的最新进展，也对各领域的行政复议法治建设作出指引。档案行政复议是档案行政救济的重要组成部分，与公民、法人和其他组织的档案权益保障联系密切。在依法治档的视阈下，推动档案行政复议法治建设具有重要的实践价值。然而，从学界相关研究来看，对档案行政复议的研究成果并不见多。整体来看，档案行政复议涉及主题较多，但相关理论研究有待深化。在新《行政复议法》的背景下，有必要对档案行政复议相关理论进行反思。

　　档案行政复议的概念

　　自二十世纪九十年代以来，学界围绕档案行政复议的概念展开探讨，相关研究可分为以下4种观点。

　　第一种观点是赵连裕于1991年在《云南档案》杂志中提出的“执法程序说”，即档案行政复议是由当事人依法提出复议申请，才能进行的一种执法程序。

　　第二种观点是张文忠于1992年在《四川档案》杂志中提出的“执法活动说”，即档案行政复议是指档案行政管理相对人不服某一档案行政管理部门的具体行政行为，依法向作出该具体行政行为机关的上一级档案行政管理机关提出申请，受理申请的档案行政管理机关对该具体行政行为进行复查，作出维持、变更或撤销等裁决的行政执法活动。

　　第三种观点是袁光于2002年在《档案与建设》杂志中提出的“行政救济说”，即行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向其同级人民政府或上一级行政机关以及法律规定的行政机关提出行政复议申请，由受理行政复议的人民政府或上一级行政机关对原具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的一种法律制度。档案行政复议作为档案行政相对人行使的行政救济权的一项重要法律制度，是实现档案行政机关内部监督的主要途径之一。

　　第四种观点是张楠于2010年在《中国档案》杂志中提出的“法律监督说”，即档案行政复议制度是档案法律监督的重要组成部分，档案行政复议一般指公民、法人或其他组织认为档案行政管理机关的具体行政行为侵犯其合法权益，而请求上一级档案行政机关或本级人民政府依照行政复议程序重新审查原具体行政行为是否合法适当，并作出复议决定的活动。

　　上述4种观点对档案行政复议概念的解读，在既定时间里为我们认识、理解和把握档案行政复议的内涵和外延提供了指引，具有一定的理论价值。结合学界关于行政复议或档案行政复议概念的阐述，笔者认为，新《行政复议法》第二条第一款对行政复议的描述，可为行政复议概念的界定提供有力支撑，结合档案行政复议特征，可以对档案行政复议作出如下界定：档案行政复议指的是公民、法人或其他组织认为档案行政机关的行政行为侵犯其合法权益，依法向有行政复议权的档案行政机关申请复议，档案行政复议机关办理行政复议案件的活动。

　　档案行政复议的性质

　　行政复议的性质关系行政复议制度设置的内容、程序、方向以及采取的模式，是行政复议的根本问题。

　　围绕行政复议的性质，法学界相关学者对其展开探讨，历来有“司法说”“准司法说”“行政说”“行政司法说”“行政救济说”等观点。在档案学界，相关学者对档案行政复议的阐述，也有“司法说”“准司法说”“行政说”等观点，如黄莎、刘迎红认为，档案行政复议的司法化不代表照搬司法程序，而是要采取司法的模式，即档案行政复议机关要具有相对独立性、行政复议程序要有公正性以及行政复议决定结果要有司法上的效力。陈忠海、刘东斌认为，档案行政司法指的是档案行政管理机关按照准司法的程序化解行政争议或民事争议，档案行政复议属于档案行政司法的方式之一。如果说前两种观点是从档案行政复议的“司法说”“准司法说”的维度对档案行政复议的内涵进行阐释，有学者则从行政性维度阐释档案行政复议的性质，如马秋影认为档案行政复议是上级行政机关审理下级行政机关的行政行为，是行政系统内部的监督，虽然具有准司法性，但是在性质上属于行政行为。

　　笔者认为，结合档案行政复议的特点，档案行政复议性质应坚持“行政司法说”，主要理由如下：

　　首先，档案行政复议具有的行政属性不可忽视。档案行政复议作为档案行政机关作出的行政司法行为之一，其本身就有很强的行政性特征，不论是上一级档案行政管理机关、本级政府，还是法定的其他行政机关，这些机关作出主体均为行政机关。因此，在档案行政复议机关办理行政复议案件时，须依照档案行政管理职权而生，也藉由此职权进一步发挥档案行政管理机关的内部监督，从而防止和纠正违法或不当的行政行为。

　　其次，要坚持档案行政复议的司法化方向。在基本定位上，无论是档案行政复议“司法说”，还是“准司法说”，两者都直接体现了档案行政复议的公平公正追求，即档案行政机关要处于居中立场，不偏私、不徇私地处理行政复议案件。“司法说”和“准司法说”在表述上虽有不同，但在核心观点上基本一致。

　　最后，行政司法是行政机关参照司法程序裁决争议的方式。在档案行政复议中，行政复议在本质上兼具行政和司法双重的属性。一方面，与其他行政行为如档案行政处罚、档案行政许可等相比，档案行政复议所具有的居中审理、居中化解争议等司法特征明显。另一方面，从职权行使来看，档案行政复议的实施主体为档案行政管理机关。在此意义上，档案行政复议是在行政系统内的审理活动。

　　档案行政复议的功能定位

　　在理论层面，法学界关于行政复议的功能定位一直存在不同认识，相关成果较多，大致可分为“权利救济说”“争议解决说”“职权监督说”等观点。在档案学界，相关学者对档案行政复议功能定位的探讨，大致可分为“权利救济说”“权力保障说”等，如张显华认为，自《行政复议法》实施以来，在档案行政复议方面，出现了部分档案管理人员难以把控权力行使以及公民档案权利难以有效保障等问题。王英玮、戴柏清认为，从档案治理的现实意义来说，对主体权力侵害的救济是治理秩序维护的内在要求，应从制度上明确行政复议等救济方式的程序和范围，保障救济效力。

　　对于上述学说的探讨，笔者更为赞同“争议解决说”，主要理由如下：

　　第一，行政复议的制度发展体现了争议解决的路向。1990年，我国《行政复议条例》的公布，标志着行政复议制度的从无到有，其中第一条立法目的中明确规定监督行政职权、纠正违法行为与保障权益3项内容。1999年，我国《行政复议法》第一条对立法目的的顺序进行调整，按照顺序，将纠正违法行为、保障权益和监督职权作为行政复议的功能。2007年版《行政复议法实施条例》第一条规定“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用……”，此处对立法目的的变动，增加了行政复议“解决行政争议”的定位。2023年9月，新《行政复议法》首先在第一条明确了行政复议的功能重心为解决争议，并从明确行政复议原则、优化行政复议管辖、加强行政复议吸纳争议的能力、完善行政复议申请和受理程序等6个方面，对于实质性化解行政争议进行落实。由此，就行政复议的争议解决功能，是不断探索、实践和深化而形成的。

　　第二，新《行政复议法》中的“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，对档案行政复议的功能设定作出指引。新《行政复议法》第一条立法目的中增加了“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，这不仅使得行政复议的功能更为明晰，也有效回应了既往学者们关于行政复议功能设定的争议。“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”包含3个方面的内容，一是案结事了，行政复议机关要实质化解行政争议；二是高效便民，行政复议机关要及时化解行政争议；三是法律监督，行政复议机关要公平公正地作出复议决定。档案行政复议应发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，坚持实质化解行政争议、高效便民以及法律监督的功能要求，从纠纷化解的“入口”“出口”两个维度展开。在入口上，应使得绝大部分的案件纳入档案行政复议，在数量上涵盖更为广泛的救济需求，为行政相对人提出档案行政复议申请拓宽渠道。在出口上，档案行政机关应客观中立、及时有效地审理行政案件，确保档案行政复议的质量提升，使得档案行政相对人的权益得到及时、有效的保障。

　　第三，档案行政复议需要发挥“过滤器”的作用。档案行政复议和档案行政诉讼作为行政救济制度的重要组成部分，两者均可发挥保障权利、监督行政的功能，但在制度定位上各有侧重。档案行政复议更为注重争议解决，档案行政诉讼更为注重监督行政。档案行政复议是由上一级档案主管部门、本级人民政府以及其他法定机关办理的，这些主体均为档案管理部门的上级机关或主管机关，故而档案行政复议乃为发挥行政系统内部上级对下级的监督作用，属于行政的自我监督。这决定了档案行政机关审查内容的广度与深度，不仅可以包含对违法行政行为的审查，还包括对不当行政行为的审查。而档案行政诉讼是法院作为审理主体，体现的是司法权对行政权的监督。

　　档案行政复议的范围

　　行政复议的范围一般指的是受案范围，即行政相对人针对哪些行政行为侵犯其合法权益可以提出行政复议申请，这是从行政相对人的维度对此概念的界定。而从行政复议机关的维度，行政复议的范围意味着哪些行政行为要纳入行政复议机关的视野。复议范围的宽窄直接影响了行政相对人的权益实现，也直接决定行政复议所要化解争议的范围。

　　在学理层面，法学界围绕行政复议的范围主要从行政复议范围扩展、负面清单设置等展开探讨。在档案学界，行政复议范围相关研究较少。学者们主要从行政复议范围的扩大、行政复议与行政诉讼的衔接等维度进行探讨，如陈琳琳认为，档案事务的广泛性，决定了档案行政复议范围的广度，应在一定程度上扩大档案行政复议范围，把抽象行政行为、准行政行为等纳入行政复议的审理之中。张健、许颖、周念九认为，应将大部分案件在档案行政复议中得到解决，再将案情复杂和较难的案件引入档案行政诉讼，从而进一步优化纠纷的解决路径。在范围上，档案行政复议与档案行政诉讼的差异决定了两者范围的不同，档案行政复议的范围不仅包含申请复议的内容，还包括对抽象行政行为、内部行政行为的审查，而对于后者，相关行为在档案行政诉讼中一般不具有直接可诉性。

　　笔者认为，新《行政复议法》为档案行政复议范围的深入探讨提供了契机。应在行政复议范围拓宽的背景下，紧密地结合档案行政复议实践，探讨档案行政复议范围的科学设定。从理论的维度，档案行政复议范围的设定需要考虑以下3点主要内容。

　　一是《行政复议法》对行政复议范围的设定。1999年《行政复议法》第六条把行政处罚、行政强制措施、行政许可等11项具体行政行为纳入行政复议的范围。2007年公布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条中对行政复议申请的应予受理事项作出规定。而后，由于行政复议实践地不断深入，《行政复议法》于2009年、2017年进行部分条款的修改，2017年修订的《行政复议法》对于行政复议的范围在整体上保持了行政处罚、行政强制措施、行政许可等11项具体行政行为。在2023年的这次修订中，行政复议的范围经历了较大变化。新《行政复议法》第十一条在2017年《行政复议法》的基础上，将其拓展至行政处罚、行政强制措施和行政强制执行、行政许可、行政确认、行政征收征用、行政赔偿、行政工伤认定、侵犯经营自主权、行政垄断、行政违法要求履行义务、未履行法定职责、未依法给付、行政协议、政府信息公开以及其他事项等行政行为内容。值得注意的是，新《行政复议法》把兜底条款中的“其他具体行政行为”扩展为“其他行政行为”，这大大扩展了行政复议的范围，也对档案行政复议法治建设产生深远影响。

　　二是档案行政复议的特点。在探讨档案行政复议范围时，应当结合档案行政复议实践加以确定。尽管我国《行政复议法》在整体上为行政复议可申请事项划定范围，但具体还需结合档案行政复议的特点，以此更为科学地确定具体范围。对于档案行政司法行为，需要在实践中探索如何做以及确定每一种档案司法行为的具体方式和方法，从而积累经验。自《行政复议法》实施以来，有学者对档案行政复议数量进行了统计，从2006年到2019年，档案行政复议案件共30余件，涉及政府信息公开、举报投诉处理、行政不作为及其他类4种类型。那么，在新《行政复议法》的背景下，对于档案行政复议的范围扩展，需要在未来档案管理中，积极结合档案行政复议工作，不断探索，总结经验，推动档案行政复议的制度化、规范化与法治化。

　　三是档案行政复议范围与档案行政诉讼范围的联系。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条把行政诉讼的范围界定为行政处罚、行政许可、行政确认等12项。新《行政复议法》同样涉及对行政复议范围的扩大。那么，作为行政救济制度，行政复议的范围与行政诉讼的范围应如何衡平，就成为了理论上值得探索的重要课题。对此，有学者曾指出，在行政复议范围的科学设定维度，行政复议范围更宽，对于不适合司法审查的案件，行政复议机关可以进行受理。在档案行政复议中，除难以进行司法审查的案件，档案行政复议的范围应力图与档案行政诉讼实现均衡。当然，这并不意味着诸多案件都要纳入档案行政复议的视野。新《行政复议法》第十二条同样明确了排除事项，对不属于行政复议的范围进行规定。因此，档案行政复议范围的厘定，应在考量档案行政复议与档案行政诉讼的衔接，结合档案行政复议的具体实践进行细化。

　　囿于篇幅限制，笔者仅提供一种理解档案行政复议行为的理论认知，以为档案行政复议的理论与实践开展提供思路。当然，对档案行政复议的其他基础理论诸如档案行政复议的管辖、档案行政复议的程序规则与审理规则、档案行政复议的决定与执行、档案行政复议与档案行政诉讼的衔接等，仍有待进一步探讨和研究。

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　　作者单位：四川大学法学院

　　责任编辑：周拯民