以法为基 推进档案信息化稳步发展

　　文/郝晨辉

　　《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）已公布施行。《实施条例》继承档案法结构，设立档案信息化专章，以推动档案事业现代化、高质量发展为目标，以破解当前档案信息化建设中痛点难点问题为根本，以引领档案信息化未来发展为导向，将《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）中档案信息化建设的原则性规定进行了进一步的完善与细化，增强了制度的可操作性。同时，也根据实践情况的需要，及时将档案信息化建设中成熟的经验做法予以制度化、规范化，并前瞻性引导相关主体积极作为，进一步夯实了档案信息化建设的法律制度基础。准确理解、把握档案信息化专章条款要求，应当在全面理解《档案法》及《实施条例》的基础上，重点把握以下几方面。

　　准确理解基本概念

　　档案信息化发展历程相对较短，目前仍然存在对基本概念的理解和使用不统一的情况。把握《实施条例》对档案信息化建设的规定，必须首先准确理解所涉及的基本概念。一是电子档案。学界对电子档案有不同版本的定义，实践层面也有不同的理解，目前仍存在不同语境中该概念的内涵和外延有所差异的情况。《档案法》中，电子档案是指通过计算机等电子设备形成、办理、传输、存储并归档保存的各种数字格式的信息记录。电子档案由内容、结构、背景信息组成。二是传统载体档案数字化成果。对此，实践中曾出现“档案数字化副本”等多种称谓，《档案法》规范的表述为“传统载体档案数字化成果”，是指通过一定的技术手段，自存储于传统载体上、以模拟形态存在的档案信息转化而来的以数字形态存在、计算机可以识别和处理的档案信息，包括将纸质档案、录音录像档案等各类传统载体档案转换之后形成的数字信息及其电子目录等管理信息。三是档案数字资源。《档案法》中将电子档案、传统载体档案数字化成果以及其他具有档案属性或档案价值的数字资源统称为档案数字资源。四是电子文件归档。指按照国家规定将具有保存价值的电子文件及其元数据的保管权交给档案部门的过程。另外，还包括电子档案的真实性、完整性、可用性、安全性等概念，这些基本概念在相关制度、标准规范中都明确定义，应当首先掌握。

　　切实掌握电子档案管理关键要求

　　随着社会信息化进程的推进，档案管理工作逐步向以电子档案管理为主转变，所以，《档案法》及《实施条例》中都强化了电子档案管理的规定，对电子档案管理关键环节提出了要求。应当明确的是，电子档案管理首先应遵循《档案法》及《实施条例》中关于档案工作的基本规定，在此前提下，还应深刻理解针对电子档案的特点提出的专门要求。

　　1.电子档案合法要件要求

　　电子档案具有非人工识读性、软硬件环境依赖性等技术特点，所以，电子档案与传统载体档案在管理理念、方法，以及凭证效力认定、保证等方面存在诸多不同。对此，《档案法》规定“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”，明确了电子档案的合法要件，满足此法定要求的电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。《实施条例》进一步明确了电子档案合法要件的具体要求，使法律条款更具可操作性。一是来源可靠。要求“形成者、形成活动、形成时间可确认，形成、办理、整理、归档、保管、移交等系统安全可靠”。这是电子文件归档成为电子档案的首要条件，是指要采取相应措施保证依法形成电子档案的机构或者个人、形成电子档案的业务活动、形成电子档案的时间都是明确的并且可以得到验证，电子档案赖以产生的软硬件系统是安全可靠的。二是程序规范。要求“全过程管理符合有关规定，并准确记录、可追溯”。此处的程序是指电子文件形成、归档，电子档案保存和利用服务等管理全过程中的操作步骤。程序要符合国家相关法律法规、标准规范的规定，且采用合规的技术手段对背景元数据和管理过程元数据进行详细、准确记录，元数据与电子文件一并归档，可用于审计、追溯。三是要素合规。要求“内容、结构、背景信息和管理过程信息等构成要素符合规范要求”。电子档案的构成要素符合相关标准规范要求，不同种类的电子档案的构成要素，应符合其相应的标准规范的要求。

　　2.业务系统归档功能要求

　　办公自动化系统、业务系统具备电子文件归档功能，是保证电子档案合法要件的核心关键条件。《实施条例》规定，机关、群团组织、国有企业事业单位应当“加强办公自动化系统、业务系统归档功能建设”，这一规定是电子档案满足来源可靠、程序规范、要素合规要求的重要保障。由于电子文件自身的特性，电子文件要与元数据一并归档。元数据包括描述电子文件内容、结构、背景的元数据，以及记录电子文件管理过程的元数据。这些元数据主要是在电子文件形成、办理、收集、整理、归档等管理过程中由计算机系统自动收集，所以，实现电子文件规范归档，需要在形成电子文件的办公自动化系统、业务系统中建设归档功能，主要包括支持在系统中内置电子文件分类方案、保管期限表等工具，能够记录电子文件形成、办理等管理过程元数据，能够完整收集和整理电子文件及其元数据，能够按标准组织电子文件及其元数据并提交归档，将电子文件及其元数据的保管权交档案部门等等。电子文件归档功能应当与办公自动化系统、业务系统同步规划、建设和实施。另外，综合考虑各类单位的现实情况，《实施条例》仅对机关、群团组织、国有企业事业单位等作出明确规定，其他单位可以积极创造条件施行。

　　3.电子档案管理信息系统建设要求

　　电子档案管理信息系统，是指具备接收归档电子文件，并能够对电子档案进行保存、管理、利用、处置、移交等功能的信息系统。《实施条例》规定，机关、团体、企业事业单位和其他组织应当“积极推进电子档案管理信息系统建设”。电子档案管理信息系统是各单位确保电子档案安全保管和有效利用的必备条件，电子档案管理信息系统应当与形成电子档案的办公自动化系统、业务系统相互衔接，以实现电子档案在形成单位的全过程管理。相互衔接，是功能性要求，可以是系统在线联通，也可以是归档数据离线交互。电子档案管理信息系统的建设，必须依照国家相关法律法规，保障档案网络、数据等安全保密。

　　4.电子档案移交要求

　　针对目前存在的电子档案移交进馆率低、质量不高等问题，《实施条例》强化对电子档案移交工作的规定，要求机关、团体、企业事业单位和其他组织等电子档案形成单位“应当按照国家档案主管部门有关规定，定期向有关档案馆移交电子档案”，进一步强调电子档案形成单位定期向档案馆移交电子档案，档案馆接收电子档案，都是法定职责，不得违背。同时，还对电子档案移交规定进行细化。一是移交方式。可以根据各单位具体情况，在符合国家关于网络安全、数据安全以及保密等规定的前提下，选择在线或离线方式。二是“四性”检测。电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性，是电子档案管理最基本的质量要求，在全过程管理的关键环节都要进行检测。电子档案移交接收环节，档案馆应当对电子档案进行真实性、完整性、可用性和安全性等方面的检测。电子档案长期保存过程中，要采取管理措施和技术手段保证电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性，并定期或在技术环境等发生变化时进行检测。三是移交期限。《实施条例》对档案移交期限有明确规定。由于电子档案管理的特殊性，实践中对提前将电子档案提交档案馆的呼声很高，对此，《实施条例》规定“国家档案馆可以为未到本条例第二十条第二款所规定的移交进馆期限的电子档案提供保管服务”，即经国家档案馆同意，电子档案可以提前进馆保管，档案馆与电子档案形成单位应当商定，在国家规定的移交期限届满前，对电子档案的保管、利用、转换、迁移等管理职责如何划分，并且明确，提前进馆的电子档案所涉及政府信息公开事项仍由原制作或者保存政府信息的单位办理。

　　5.电子档案备份要求

　　对电子档案进行备份，是保障电子档案安全必须采取的重要措施。档案馆承担着电子档案长期安全保管的重要职责，所以，《档案法》明确，档案馆可以对重要电子档案进行异地备份保管。《实施条例》进一步明确，电子档案异地备份应当采用磁盘、磁带等磁介质，光盘等光介质以及具备稳定性好、可直读等特性的缩微胶片，无论选用哪种介质，前提都是必须符合安全管理要求。为确保在存储介质出现部分损毁或即将达到物理寿命等情况时能够及时迁移出数据，保证数据安全可读，规定“定期检测载体的完好程度和数据的可读性”。为避免异地备份选址在地震带、水灾频发等不安全地带，或者不符合保密等要求，规定“异地备份选址应当满足安全保密等要求”。另外，由于经济社会数字化转型，一旦灾难发生，对档案信息管理系统恢复运行提供电子档案利用的时效要求越来越高，《实施条例》利用“鼓励”性条款，导向性提出“档案馆可以根据需要建设灾难备份系统，实现重要电子档案及其管理系统的备份与灾难恢复”。

　　继续加强档案信息化建设基础工作

　　为保障档案信息化发展所需条件，确保档案数字资源的安全保存和有效利用，以更好地提高档案信息化建设水平，《实施条例》强化了档案信息化建设中一些基础性工作的具体要求。

　　1.传统载体档案数字化

　　传统载体档案数字化工作已开展多年，但是，各单位数字化程度不尽相同，而且，在一定时期内，传统载体档案将继续增加，为方便档案信息利用，《档案法》提出“国家鼓励和支持档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织推进传统载体档案数字化”。《实施条例》提出具体要求，即“开展传统载体档案数字化工作，应当符合国家档案主管部门有关规定，保证档案数字化成果的质量和安全”。未来，档案数字化将向新一代信息技术赋能、档案数字资源高水平管理转变，为此，《实施条例》明确“国家鼓励有条件的单位开展文字、语音、图像识别工作，加强档案资源深度挖掘和开发利用”。

　　2.数字档案馆建设

　　数字档案馆建设对提升档案信息化整体水平起着重要的促进作用，也是各地档案信息化建设能力和水平的集中体现。数字档案馆建设覆盖了信息化基础设施、档案数字资源、制度规范、安全体系建设等各方面。《实施条例》规定“档案馆应当积极创造条件，按照国家有关规定建设、运行维护数字档案馆，为不同网络环境中的档案数字资源的收集、长期安全保存和有效利用提供保障”，明确各档案馆应当以数字档案馆建设为抓手，全面推进档案信息化建设。

　　3.档案信息共享利用

　　以信息化手段提升档案信息共享服务能力，是实现档案工作服务党和国家工作大局、服务人民群众的重要途径。《档案法》规定“国家推进档案信息资源共享服务平台建设”，推动档案数字资源共享利用，《实施条例》要求“国家档案主管部门应当制定数据共享标准，提升档案信息共享服务水平，促进全国档案数字资源跨区域、跨层级、跨部门共享利用工作”，指明关键路径，即加强国家层面的标准建设，进一步整合资源优化流程，推进档案信息资源跨区域、跨层级、跨部门共享利用。要求“县级以上地方档案主管部门应当推进本行政区域档案数字资源共享利用工作”，进一步明确了主体责任。

　　正确把握档案信息化发展方向

　　档案信息化会随着信息技术的发展和国家信息化战略的深化而在建设内容、实施路径等方面不断发展变化。所以，《实施条例》在立足现实的同时也为未来发展留有充分的空间，通过“鼓励”性条款，将档案信息化未来发展理念融入条文之中。在档案信息安全方面，在明确对电子档案异地备份的基础上进一步提出“档案馆可以根据需要建设灾难备份系统，实现重要电子档案及其管理系统的备份与灾难恢复”。在档案数字资源建设方面，提出“国家鼓励有条件的单位开展文字、语音、图像识别工作，加强档案资源深度挖掘和开发利用”，引导各单位创造条件，将档案数字化成果转换成计算机可以识读的数据，以支持在档案信息资源深度挖掘利用和辅助鉴定、编研等工作中的应用，这是人工智能等新一代信息技术在档案部门应用的重要导向。在数字档案室建设方面，提出“国家鼓励有条件的机关、团体、企业事业单位和其他组织开展数字档案室建设”。这将引导各单位全面提升档案信息化水平，更好支撑数字时代各项业务工作转型升级。上述条款的设置体现了《实施条例》的前瞻思维，为数字时代档案信息化建设提供了方向指引。

　　作者单位：国家档案局

　　责任编辑：黄佳音