《中华人民共和国档案法实施条例》对档案开放审核的影响

　　档案开放审核指国家档案馆会同档案形成单位或移交单位，按照一定标准和原则对馆藏档案进行合规审查，判定其可否向社会开放或需要控制使用。相比之前的《中华人民共和国档案法实施办法》，《中华人民共和国档案法实施条例》对第四章“档案的利用和公布”进行了修订，新增档案开放审核的直接规定。本文根据修订内容，分析《实施条例》对档案开放审核带来的积极影响和可能挑战。

　　一、《实施条例》对档案开放审核的积极影响

　　《实施条例》第四章“档案的利用和公布”新增“档案开放审核”的相关规定，其他间接相关开放审核的条款既有删减，也有修改。

　　一方面，直接涉及“档案开放审核”的修订集中在《实施条例》新增第三十条“档案开放审核协同机制”的规定——“国家档案馆应当建立馆藏档案开放审核协同机制，会同档案形成单位或者移交单位进行档案开放审核。档案形成单位或者移交单位撤销、合并、职权变更的，由有关的国家档案馆会同继续行使其职权的单位共同负责；无继续行使其职权的单位的，由有关的国家档案馆负责。尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交进馆时附具到期开放意见、政府信息公开情况、密级变更情况等。县级以上档案主管部门应当加强对档案开放审核工作的统筹协调。”此条款意义在于：首次以法规形式明确建立档案开放审核协同机制的必要性；列举档案开放审核协同机制的相关主体，包括国家档案馆、档案形成单位或移交单位（执行主体）、县级以上档案主管部门（统筹协调主体）；指出档案开放审核的内容包括但不限于出具到期开放意见、政府信息公开情况、密级变更情况等；分类说明档案开放审核的权属变更、移交与否等具体情形。可见，此条款是对档案法规定的档案开放审核原则的细化和该原则的操作指引，聚焦开放审核协同机制，对促进档案依法开放意义重大。

　　另一方面，间接相关“档案开放审核”的修订体现在《实施办法》删减的第十九条、第二十二条、第二十五条和《实施条例》新增的第三十六条、第三十七条。需指出，开放审核是决定国家档案馆、档案形成单位或保管单位的哪些档案能够向社会开放并得以被公众利用的重要环节。因此，《实施条例》将对档案开放审核的主体和内容产生积极影响。

　　首先，《实施条例》明确了开放审核的主体，有助于实现机构、职能、权限、程序、责任的法定化。修改了第三十六条关于“属于国家所有档案公布”的规定，指出档案公布在必要时应征得档案形成单位或移交单位同意（或报上级主管部门），最明显的变化在于新增“移交单位”作为征求同意的主体之一。档案公布是以特定形式首次向社会公开档案的行为，是在通过开放审核之后对档案的全部或部分原文主动提供利用的做法。因此，在档案开放审核、档案公布的相关规定中，将“档案形成单位或移交单位”共同作为征求意见的主体，有助于档案开放的顺利进行，避免主体衔接不当，减少意见分歧。《实施条例》新增第三十七条关于“鼓励和支持档案利用和公布”的规定，指出国家档案馆应根据工作需要和社会需求，开展馆藏档案的开放利用和公布。该条款明确了国家档案馆在利用和公布方面主动作为的责任，间接突出持续开展档案开放审核的必要性和重要性。

　　其次，《实施条例》规定开放审核的内容，既注重权利行使与权益保护的平衡，又为开放审核的执行提供了法规遵循。《实施条例》删去《实施办法》第十九条关于“档案开放起始时间”的硬性规定。根据《实施办法》，中华人民共和国成立以前的档案需要向社会开放，成立以来形成的档案自形成之日起满30年向社会开放，经济、科学、技术、文化等类档案可随时向社会开放，这导致档案开放主要考虑形成时间和主题类别，未能凸显开放审核的关键作用。删除该条能够凸显档案开放审核的重要作用，引入开放审核的规范程序，提高了开放的科学性和灵活度。《实施条例》删去《实施办法》第二十二条关于“档案公布”某些情形的规定，档案记载的特定内容不属于公布对象，“出版发行档案史料、资料的全文或者摘录汇编”不属于公布形式。删去该条意味着对通过开放审核的档案而言，其记载的特定内容可由公众以摘录等形式利用，不会构成违法行为。这相当于取消开放审核的兜底条款，倘若因开放审核不当导致档案记载的特定内容被公布，责任是由开放审核主体而非公众承担。《实施条例》删去《实施办法》第二十五条关于“违反知识产权保护”的规定。删除该条的作用也是将公众原本可能承担的违反知识产权保护的利用责任转移至开放审核主体，倒逼其在开放审核时关注档案内容的知识产权保护问题。上述规定的删除有助于促使档案开放审核严格依法执行，在尽可能加大开放力度的同时确保审核质量。

　　二、《实施条例》带给档案开放审核的可能挑战

　　《实施条例》对档案开放审核既有指导作用，又会带来开放审核概念亟须界定、协同机制尚待摸索、工作量较大、质量要求较高、主体权责关系有待明确等挑战。

　　其一，档案开放审核的概念亟须界定。无论学界还是业界，都存在对档案开放相关概念的混用甚至误读，尤其是在新修订档案法和《实施条例》颁布后，不但未能解决原先已有的混乱，反而还因新增“档案开放审核”概念在上述法律法规中并未得到界定而加剧概念混淆。有专家指出，我国档案开放制度对档案开放工作的内涵界定不尽一致，“档案开放”与开放审核、公布、利用的关系模糊。不仅如此，术语缺乏标准和统一将进一步妨碍档案开放实践的规范性，如“档案管理机构对档案的开放或保密的期限界定随意，造成档案管理机构随便延长保管期限，限制了档案被合理利用的权利”。对此，《实施条例》需对档案利用、档案公布的概念完成界定，在后续的修订中明确档案开放审核的概念。

　　其二，档案开放审核协同机制尚待摸索。新修订档案法第三十条首次提出“档案开放审核”，而《实施条例》从顶层设计层面重点规定档案开放审核协同机制。从业界实践看，开放审核协同机制对国家档案馆而言属于创新之举，缺乏成熟经验以供借鉴。从学界讨论看，自新修订的档案法颁布以来，关于开放审核协同机制的研究仅有3篇，可供参考的学术观点不多。《实施条例》仅规定“国家档案馆应当建立馆藏档案开放审核协同机制”和列举相关主体，缺乏详细内容，尚未就开放审核协同机制的制度定位、职责规定、制度衔接作出规定，有待进一步摸索。

　　其三，档案开放审核的工作量增加。一方面，《实施条例》删去了《实施办法》第十九条开放“中华人民共和国成立以前的档案”和“经济、科学、技术、文化等类档案可以随时向社会开放”的规定。这样一来，档案开放与否、何时开放，并不受制于形成时间、主题类别的“一刀切”，而是由“国家档案馆按照档案法的有关规定，分期分批向社会开放档案”。另一方面，新修订档案法第二十七条将原本30年的档案封闭期缩减至25年，这就增加了以国家档案馆为主的相关部门需开放审核的工作量。对此，如何在短时间内完成海量档案的开放审核，如何保证审核质量，将成为档案馆的难题。

　　其四，档案开放审核的主体权责关系有待进一步明确。一方面，《实施条例》第三十条规定由“国家档案馆会同档案形成单位或移交单位进行开放审核”，但如果档案馆与形成单位或移交单位的意见相左该如何决定，《实施条例》对此并无解答。另一方面，《实施条例》应具有较强的可执行性和可操作性，但第三十条规定档案开放审核主体的范围较宽泛，同样的情况在第三十四条关于“利用未开放档案”和第三十六条“公布属于国家所有的档案”也存在，这可能导致开放审核的主体权责不够明确，出现互相推诿的局面。

　　总之，档案开放审核面临的挑战既涉及顶层设计，又涉及具体操作，并且贯穿开放审核的事前、事中、事后各环节。对此，本文认为可从建立档案开放审核多方主体的良好协商机制、构建免责机制、加强质量评估、合理借助智能技术辅助等方面予以考虑，以应对这些可能面临的挑战。

　　原载于《中国档案报》2024年5月20日 总第4138期 第一版