论《档案法》中档案服务企业行政法律责任制度的完善

　　文/马识途

　　摘要：档案服务企业可能作出《档案法》第四十八条第八项规定的违法行为，但《档案法》第四十八条规定的处分仅能课予对国有档案服务企业直接负责的主管人员，这就使得档案主管部门在责令非国有档案服务企业限期整改时，缺少类似处分的行政法律责任作为威慑。这种做法不利于档案安全风险的预防，限制了执法效能的提高，还对档案服务市场的良性发展造成了影响。为此，笔者认为，可适当修改《档案法》第四十九条，让档案服务企业在作出《档案法》第四十八条第八项规定的违法行为时受到行政处罚，以确保档案行政执法的权威性与有效性。

　　关键词：档案服务企业；行政法律责任；责令限期整改

　　随着国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，对档案工作的要求也不断拔高，客观上增加了对档案服务外包的需求。档案服务外包行业近年来发展迅速，业已成为档案事业体系的重要补充。现有研究虽然关注到了对档案服务行业的监管在法律规范方面的缺失，档案服务外包法规标准执行力弱等问题，但没有对《档案法》中档案服务企业行政法律责任的部分进行审视，忽视了其现存的问题。笔者将首先对《档案法》中档案服务企业的法律责任条款进行梳理；其次，厘清现存缺陷，指出它将导致的问题；最后，提出相应的立法建议，以期为档案治理的现代化进程提供更为整备的法治保障。

　　《档案法》中档案服务企业行政法律责任的缺失之处

　　虽然《档案法》第四十九条第二款明确将“档案服务企业”作为主语，但档案服务企业可能承担的责任并不局限于这一款中规定的责任，法律规定比较混乱，需要稍加梳理。

　　具体而言，除《档案法》第四十九条第二款以外，由于档案服务企业及其职工属于第四十九条第三款中规定的“单位和个人”，因此，第四十八条第（三）（五）项同样是档案服务企业应受罚的行为，结合起来，第四十八条第（一）至（五）项就都成了档案服务企业的应受罚行为。《档案法》第五十条和第五十一条也没有对主体作出限定，因此同样适用于档案服务企业。比较特殊的是《档案法》第四十八条所规定的处分。处分是一种针对公职人员的内部责任，《档案法》修订时将旧法中的行政处分改为处分，是因为在《监察法》和《公职人员政务处分法》公布之后，我国确立了“政务处分”与“处分”并行的公职人员双轨惩戒制度。《档案法》若仍采行政处分一词，无法与新法衔接。总之，其内部责任的属性并未改变。在我国，有部分档案服务企业属于国有企业，对它们直接负责的主管人员除上述责任外，还会受到《档案法》第四十八条的规制。

档案服务企业使用法律责任条款表

　　问题在于，《档案法》第四十八条的第（八）（九）项中规定的行为同样是档案服务企业可能做出的违法行为，但在其不是国有企业的时候，相应的法律责任条款是缺失的。如果说在符合《档案法》第四十八条第（九）项规定，即发生档案安全事故的情况下，还可以援引第（四）项，将其视为损毁档案的情况进行处罚，那么，第（八）项中不对档案安全隐患进行补救的违法行为，在法律责任章中则找不到对应条款。面对非国有档案服务企业不及时补救档案安全隐患的行为，《档案法》仅在第四十五条规定了“责令限期整改”，但这种做法存在实效性不足的问题。具体原因，首先要从“责令限期整改”的行政行为属性说起。

　　责令限期整改的行政行为属性

　　1.界定的必要性

　　行政行为形式论是现代行政法学的“阿基米德支点”。其基本理论是，通过对实践中行政机关的活动的抽象概括，提炼出多种类型化的行政行为，并整理出它们各自的构成要件和法律后果。行政机关在开展行政管理活动时，必须首先回溯到已被固化的行政行为类型体系之下，选择对相对人影响最小的行为类型。而制定法中，又已经为不同的行政行为类型设置了相应的权限、内容、程序等合法性要件，这些都是行政机关必须满足的基本要求。籍此，行政行为形式便成了法律与行政活动之间的沟通交流的渠道，“法律对行政的控制”也因之转化为“通过行政行为的行政权控制”。质言之，行政行为形式的认定，直接关联着行政法规范的适用、行政程序的运行以及相对人权利义务的确定。因此，必须首先厘清《档案法》中“责令限期改正”的行为属性。

　　2.属性界定

　　笔者拟通过与其他种类行政行为对比的方式，逐步提炼出责令限期改正的行为特点，并在此基础上明确其属性。

　　（1）责令限期整改与行政处罚

　　一方面，从内容上看。《档案法》第五条和第四十四条为档案馆和机关、团体、企业事业单位和其他组织设定了保护档案、及时采取补救措施消除档案安全隐患的义务。限期整改的内容即是对该义务的切实履行。档案主管部门在责令当事人限期整改时，并没有为其设定新的义务，只是要求当事人回归到履行法定义务的状态。《行政处罚法》则明确了行政处罚的内容是减损权益或增加义务。因此，责令限期整改的内容与行政处罚不同。

　　另一方面，从目的上看。我国行政处罚秉持着“报应论”，其面向过去，目的在于惩戒违法者，打击和报复过去的违法行为。其预防作用主要是通过威慑这一间接的方式，防止相对人作出违法行为实现的。与此相反，档案主管部门责令相对人限期整改具有直接的补救和预防作用，是面向未来的，其目的在于消除档案目前面临的损坏风险，保护档案之后的安全，避免档案受损。

　　（2）责令限期整改与行政处分

　　行政处分与行政处罚一样，对相对人来说都是额外的负担。行政处分是在未履行整改义务的情况下课予的。《档案法》第四十八条将责令限期整改与行政处分分开规定，也充分说明了两种行为的不同之处。

　　（3）责令限期整改与行政强制

　　根据文义，责令限期整改只是一种意思行为，在档案主管部门责令当事人限期整改之后，该义务是否能得到切实有效的执行取决于相对人。除了执行罚以外的行政强制，是否得到执行均与相对人的意思无关。执行罚与责令限期整改又有明显的区别，因为前者已经属于额外的义务课予。

　　由此，责令限期整改具有如下几个特性：第一，是单方性。第二，是非强制性。第三，是补救性。其不属于上述行政行为中的任何一种，也无法援引《行政处罚法》《行政强制法》等相应的法律规范实现其法律效力。这也意味着，在档案主管部门责令非国有档案服务企业限期整改时，不具有任何的强制力。除非因安全隐患最终导致了档案损害，使得档案主管部门能够援引《档案法》第四十九条第二款进行处罚，否则不履行整改义务不会给其带来任何负担。

　　现行立法导致的后果

　　1.不利于档案安全风险的预防

　　《档案法》第四十九条第二款已经为档案服务企业损害档案设置了罚款，但这种惩戒处于损害发生的事后阶段，而保障档案安全的核心内容在于对档案风险的预防。这是因为，档案实体损害往往造成超过其自身单纯经济利益的危害。一方面，档案是人类实践活动的记录，作为历史文化遗产，具有延续人类文明，令后人鉴古知今的公益价值。另一方面，档案损害可能产生大量的民事纠纷，阻碍有序的档案利用活动，妨碍其他公民的正常生产生活，对社会秩序的正常运转造成拥堵，产生冗余的公共治理成本。而预防损害产生所需的成本往往远低于补救损害所要的。

　　现代社会是风险社会，我们生活在“文明的火山上”，不仅要抵御来自自然风险的威胁，也要防止因社会进步产生的“人造风险”。档案无论依附于何种载体，均面临着外在风险的威胁。自然环境的灰尘、光照、有害气体、不适当的温度和湿度、生物危害等都是档案安全时刻面临的自然风险因子。现代的电子档案虽在面临自然风险时，通过备份、云上存储等方式具备更强的灵活性与安全性，但也面临着信息技术迭代带来的档案信息泄露、篡改等人为风险因素。《“十四五”全国档案事业发展规划》即明确指出：“建立档案服务外包安全工作监管机制，着力对安全风险较高的寄存托管、数字化、信息系统建设等重点领域实施监管。”政府监管的重要目标之一就是实现风险的防控。如果缺少切实有效的惩戒手段，即使在监管过程中及时发现了风险的存在，也很难达成预防目的。

　　2.不利于执法效能的提高

　　没有惩戒作为兜底的执法很难称得上有效，毕竟，达成守法状态的基本要求就是威慑的足够。威慑理论认为，个体行为对守法还是违法的选择，取决于违法收益是否大于违法成本。当答案为是时，个体便更容易作出违法行为。法律通过使违法成本大于违法收益来威慑当事人作出守法行为。而违法成本取决于两方面，一是违法行为被发现、查处的概率；二是处罚的严厉性。如果违法行为被发现却几乎没有处罚，个体违法概率将大幅提升，这也是在现行法框架下，档案服务机构被责令限期整改时的情况。因为下发档案整改意见书并无实质性惩处。更何况，目前编制有限、任务繁重、人员素质参差不齐等因素已经严重限制了档案主管部门的执法能力，降低了查处违法行为的可能性，进一步削弱了《档案法》和档案执法的威慑。如果要确保足够的威慑来维持理想的档案法律秩序，就必须提高处罚的严厉性。

　　3.不利于档案服务市场的良性发展

　　缺乏实体责任的威慑，而安全隐患又只是可能导致损害的发生，如此一来，将会激发档案服务企业的投机心理，将本该用于维保的资金转换成对降低服务价格的补贴，并借低价策略在市场竞争中占据优势地位。这并非杞人忧天，已有研究指出，部分地区档案服务外包的市场竞争已经开始逐步趋向承包方低价取胜的原则。而持续低价竞争对档案服务市场的发展来说是致命的。价格战将占用档案服务企业本应用于提升服务质量、强化档案安全、提高技术创新等方面的资源，长此以往，不利于档案服务业整体的提质增效和转型升级。

　　设定法律责任，可能会导致档案服务企业为避免承担责任，而在短期内支出更多成本。但从长远来看，合理的法律责任，能够促进档案服务企业加强自律，更加重视对服务过程的管理，消除不正当竞争策略，对消费者、企业个体与行业整体来说都是利大于弊的。正因如此，法经济学家才将法律课责视为将来达到高效率的结果的能力。

　　综上，应对档案服务企业的法律责任进行补充。

　　档案服务企业行政法律责任的完善进路

　　1.为档案服务企业不履行整改义务的情况设定行政处罚

　　立足于功能的视角，可将行政行为区分为基础性行政行为和保障性行政行为。前者处于行政过程的前端，是实现行政法秩序的基础，而保障性行政行为处于行政过程的后端，通常是在相对人违法基础性行政行为对其课予的义务时方才采用。在相对人不履行基础性行政行为所课予的义务时，即由保障性行政行为确保其法律责任的实现。保障性行政行为，包括行政处罚和行政强制。但目前，《档案法》修改的趋势是逐步放弃行政强制。例如，对于非国有重要档案的保护，档案主管部门从“有权”采取代为保管措施变成了“可以”给予帮助，或经协商代为保管。而且，行政强制的目的则在于强迫相对人履行义务或达到与相对人履行义务相同的状态。其特点在于补救性，虽具有广义上的惩罚功能，但这不是它的主要目的。因此，补充档案服务企业的法律责任，应从行政处罚入手。

　　2.本土经验

　　以行政处罚作为责令改正的保障，是我国立法上常见的做法。例如，《数据安全法》第四十五条规定，对未按照规定采取补救措施的，由有关主管部门责令改正，给予警告，可以处罚款，并规定了情节严重时的升格处罚。有学者统计，规定责令类行为规范的法律中，有处罚作为保障的，占总数的百分之八十二以上。单就档案服务企业被责令限期改正的情况而言，虽然在《档案法》中没有规定处罚，但有不少地方性规范可供借鉴。虽然其在规范位阶上较低，但也反映了地方对监管档案服务企业的惯常做法与需求。例如，《昆明市档案中介服务机构管理办法》第二十九条规定，逾期不改正的，注销备案证书。缺少备案，就不能从事档案中介服务，否则就要被处以罚款。这已经属于《行政处罚法》中规定的“限制从业”。

　　3.立法建议

　　不补救安全隐患只是可能导致档案损毁，属于危险犯，其危害性相较于造成现实损害的行为要低，因此，不需突破已经设置的顶格罚款。现有立法也已经提供了足够的裁量范围。更为具体的标准可以交由各地方政府制定的裁量基准来完成。

　　综上，笔者给出的立法建议是，将第八项添加到《档案法》第四十九条第二款之中，修订后的条款为：档案服务企业在服务过程中有本法第四十八条第一项、第二项、第四项、第八项违法行为之一的，由县级以上档案主管部门给予警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款。

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　　[本文系国家社会科学基金重点项目“黄河流域生态保护和高质量发展法律制度体系研究”（项目编号：20&ZD186）的阶段性研究成果]

　　作者单位：中国政法大学

　　责任编辑：周拯民