《中华人民共和国档案法实施条例》的制度创新与优化

　　法者，治之端也。《中华人民共和国档案法实施条例》是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以习近平法治思想和习近平总书记关于档案工作的重要指示批示精神统领档案事业法治化发展的科学产物，将为新时代我国档案事业高质量发展提供更加坚实有力的法治保障。《实施条例》坚持守正创新，以档案法为立法依据，在继承《中华人民共和国档案法实施办法》合理内容的基础上，主动适应推进国家治理体系和治理能力现代化建设的现实需要，顺应档案工作数字转型的时代趋势，进行了制度设计的创新与优化。

　　一、坚持“党管档案”，理顺档案工作体制机制

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，必须牢牢把握中国共产党领导这一中国特色社会主义最本质的特征。《实施条例》充分体现了“档案工作姓党”的政治属性，将党的领导贯穿档案工作的全过程与各环节。相比原《实施办法》，《实施条例》新增的第三条开宗明义地指出“档案工作应当坚持和加强党的领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，健全党领导档案工作的体制机制”。这为充分发挥党管档案工作的制度优势，激发档案事业发展各相关主体的创新创造活力提供了法律保障。

　　在第一章“总则”部分，《实施条例》的条款数量从原《实施办法》的6条增至10条，重点明确了县级以上人民政府、国家档案馆、国家机关、档案主管部门等主体开展档案工作的原则性规定。一是针对县级以上人民政府，《实施条例》首次在立法层面通过第四条规定其应当提供档案长久安全保管场所和设施，将档案事业发展经费列入本级预算，同时第七条规定其应当加强档案宣传教育工作。二是针对国家档案馆，《实施条例》第五条规定其馆藏的永久保管档案分一、二、三级管理。三是针对中央和省级国家机关，《实施条例》在继承原《实施办法》的基础上，进一步规定了其经本级档案主管部门同意，可以制定本系统专业档案的具体管理制度和办法。四是针对档案主管部门，《实施条例》新增第九条明确规定其应当对社会力量参与档案事业发展予以指导，并在第十条进一步扩充了档案工作表彰、奖励的适用情形。

　　在第二章“档案机构及其职责”部分，《实施条例》的条款数量从原《实施办法》的5条增至7条，专门指明了国家和县级以上地方档案主管部门、乡镇人民政府、档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织等主体的档案工作相应职责。相比之下，《实施条例》的创新之处具体如下。一是针对国家档案主管部门，《实施条例》在第十一条中首次明确将“中央管理的群团组织、中央企业”的档案工作列入其实施监督、指导的职责范围。二是针对乡镇人民政府，《实施条例》新增第十三条规定，专门明确其依照档案法第八条第三款规定具体应当履行的三种职责情形。三是针对国家档案馆，《实施条例》补充强调了其“应当配备与其职责和规模相适应的专业人员”，从而确保了国家档案馆各项工作依法开展所必要的人员支撑。总体而言，《实施条例》坚持守正创新，其规定全面覆盖了档案工作各相关责任主体，要求其各自分工负责又相互协同配合， “党管档案”原则下的档案工作体制机制在法律层面得以进一步健全。

　　二、强调齐全完整，优化档案收集管理制度

　　追求档案齐全完整，是全面记录留存新时代伟大奋斗历史、促进国家记忆全面立体建构的内在要求。习近平总书记对档案工作作出重要批示，要求“把新时代党领导人民推进实现中华民族伟大复兴的奋斗历史记录好、留存好”。鉴于档案主题内容的多元丰富性与形成范围的区域差异性，《实施条例》凸显“普遍性与特殊性相结合”的立法原则。以对档案具体范围的规定为例，除国家档案主管部门或者国家档案主管部门会同国家有关部门确定档案法所称“档案”的具体范围外，《实施条例》第二条还提出“反映地方文化习俗、民族风貌、历史人物、特色品牌等的档案”的具体范围可以由省级档案主管部门会同同级有关部门确定。这廓清了《实施条例》优化档案收集制度的合法化范畴。《实施条例》在继承原《实施办法》基本规定的基础上对档案收集制度进行了适当创新。

　　一是强化档案形成主体的归档责任。《实施条例》第十九条在规定应归档材料收集齐全、规范整理的基础上，对归档主体及责任界定予以细化，同时将“机关、群团组织、国有企业事业单位”作为重点规制对象，通过第二款、第三款对其归档范围和档案保管期限的明确、审核、调整等作出规定。二是规定档案移交责任与基本要求。相比原《实施办法》，《实施条例》第二十条进一步规定了档案移交国家档案馆的义务与期限，并在第四十条对电子档案移交接收的具体条件与“四性”检测要求进行了规定。三是明确档案征集方式与主要标准。为进一步拓宽档案接收进馆范围、增强国家档案资源体系的完整性，《实施条例》充分肯定了档案征集的补充性作用，在第二十一条中明确档案馆可以在按照国家有关规定的前提下，基于档案的珍稀程度与内容的重要性等标准，通过接受捐献、购买、代存、交换等方式收集档案，并突出强调“国家档案馆应当维护捐献者的合法权益”。

　　三、强化风险管控，健全档案安全管理制度

　　档案安全是实现档案事业高质量发展的重要基础，是维护国家安全的重要一环。党的二十大报告强调，“必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定”。《实施条例》凸显安全底线（“安全”二字在全文出现23次），紧紧围绕档案安全工作的现实痛点、难点对相关制度进行补充、完善和优化，是档案领域贯彻总体国家安全观的重要立法成果。

　　一是明确档案基础设施建设规定。为夯实国家档案馆依法接收档案所需的库房及设施设备基础，《实施条例》在第三章“档案的管理”新增第二十三条规定，专门强调“任何单位和个人不得侵占、挪用国家档案馆的馆舍，不得擅自改变国家档案馆馆舍的功能和用途”。这充分彰显了《实施条例》的现实性导向，即，通过立法解决一些档案馆因馆舍被非法侵占或挪作他用而影响档案安全保管的现实痛点问题。二是注重档案目录数据汇集管理。从立法层面，《实施条例》首次提出县级以上档案主管部门可以依托国家档案馆，对属于国家所有的、具有永久保存价值的档案目录数据进行分类别汇集。从“大安全观”处着眼，《实施条例》第二十五条还对涉及国防、外交、国家安全、公共安全等的档案目录数据汇集范围进行了专项规定。这凸显了国家强化档案集中统一与分类管控的现实需求，为档案主管部门掌握存量档案分布与管理情况提供了法律保障。三是完善档案出境配套法律制度。相比原《实施办法》，《实施条例》在第二十七条规定中对档案出境的规定进行了继承基础上的创新。一方面，《实施条例》着眼于“法法衔接”，首次明确档案出境涉及数据出境时应当符合国家关于数据出境的相关规定。另一方面，对海关应当承担的档案出境审查职责予以规定，并基于安全底线强调相关单位和个人应当妥善保管、处置出境的档案或者复制件。四是强化档案外包服务安全管理。按照档案法第二十四条规定，《实施条例》重点明确了受委托的档案服务企业应当符合的条件，并规定委托方应当对受托方的服务进行全程指导和监督，以确保档案安全和服务质量。五是明确电子档案安全管理要求。为确保电子档案形成、移交、接收、长期保存等过程中的安全性，《实施条例》在第五章重点规定了电子档案“四性”检测、异地备份、系统建设等具体要求，为统筹实体档案与电子档案一体化安全管理提供了法规依据。

　　四、突出档为民用，拓展档案开放利用制度

　　治国有常，利民为本。习近平总书记曾指出：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。”《实施条例》坚持以民为本、立法为民，通过拓展一系列档案开放利用制度，切实彰显“档为民用”的价值导向。

　　一是建立健全档案开放工作制度。《实施条例》通过新增第三十条对档案开放审核制度予以明确，强调国家档案馆、县级以上档案主管部门等应当建立馆藏档案开放审核协同机制、统筹协调档案开放审核工作的有关职责，并通过第三十一条规定明确了国家档案馆延期向社会开放档案的有关程序和要求。这充分体现了档案开放的合法、及时、平等和便于利用的原则，为档案有序开放、有效利用奠定了基础。二是重点明确档案公布利用规定。《实施条例》重点对国家档案馆档案提供利用的权责与形式作出规定，同时提出“创新档案利用服务形式，推进档案查询利用服务线上线下融合”，为档案馆提升档案利用水平，推进利用服务便捷化、智能化提供了遵循。三是创新增补档案开发共享要求。让人民群众共享档案事业发展成果，满足人民群众的精神文化需求是档案工作贯彻“以人民为中心”发展思想的必然要求。对此，《实施条例》新增第三十七条规定，明确提出“促进档案文献出版物、档案文化创意产品等的提供和传播”“促进档案资源的社会共享”。这一规定为档案馆创新档案开放共享与文化传播机制提供了依据，档案工作存史资政育人的重要作用将进一步显现。

　　五、顺应数字转型，增设档案信息化建设制度

　　明者因时而变，知者随事而制。在数字经济、数字社会、数字政府建设向纵深推进的背景下，档案信息化建设对于国家治理现代化的基础性支撑性作用愈发突出。在档案法新增专章规范档案信息化建设的基础上，《实施条例》主动顺应档案工作全面实现数字转型的时代趋势，同样以新增专章规定的形式对档案信息化建设的基本要求与具体制度予以明晰，是档案制度设计的重要创新之一。

　　一是明确电子档案管理信息系统建设要求。《实施条例》在第五章“档案信息化建设”首条规定即明确机关、团体、企业事业单位和其他组织推进电子档案管理信息系统建设的责任，并基于电子档案“全过程管理”的基本原则强调办公自动化系统、业务系统应当与电子档案管理信息系统相互衔接。考虑到电子档案管理信息系统建设的集成性，《实施条例》还重点提出其应当符合国家有关网络安全、数据安全以及保密等的规定。二是指明重要电子档案异地备份保管要求。以档案法第三十九条“档案馆可以对重要电子档案进行异地备份保管”为依据，《实施条例》第四十一条对这一规定进行了全面细化，对电子档案异地备份保管的存储介质、选址和灾难备份系统建设等作出具体要求。如此创新性规定，充分反映了国家对维护档案数字资源安全的现实考量与前瞻洞见，为电子档案长期保存工作提供了法规依据。三是规范档案数字资源共享利用要求。《实施条例》第四十四条明确规定，国家档案主管部门应当制定数据共享标准，充分突出标准化工作对于档案数字资源共享利用的支撑作用，有助于“数据多跑路、用户少跑腿”在档案领域的全方位实现。以此为支撑，全国档案数字资源跨区域、跨层级、跨部门共享利用工作必将加快推进。

　　六、聚焦权责落实，明确档案监督检查制度

　　法无授权不可为，法定职责必须为。《实施条例》的重要制度创新还见于其通过新增的“监督检查”专章，聚焦权责法定，对档案监督检查制度进行系统化明确，有助于将档案制度优势进一步转化为档案治理效能。

　　一是首次明确档案工作定期报告制度。《实施条例》第四十五条规定明确提出“国家档案馆和机关、群团组织、国有企业事业单位应当定期向同级档案主管部门报送本单位档案工作情况”，这为档案主管部门切实履行对档案形成、移交、保管等单位的监督指导职责提供了制度保障。二是细化档案违法行为调查追究规定。按照档案法第四十六条规定，《实施条例》在“监督检查”专章明确规定了档案主管部门对于涉嫌档案违法的线索和案件应当及时依法组织调查，必要时可以提出处理建议。三是规范档案行政执法队伍教育培训。法立于上，教弘于下。为促进档案监督检查科学化、常态化、长效化，《实施条例》第四十七条对规范档案行政执法工作提出要求，在明确县级以上档案主管部门有关档案行政执法人员教育培训的职责基础上，同时对档案行政执法人员的资格要求作出明确规定。《实施条例》围绕档案监督检查进行了制度完善与优化创新，对于档案主管部门贯彻落实党和国家档案工作方针政策、敦促有关主体认真履行法定义务提供了法规保障。

　　此次颁布的《实施条例》，是我国以档案法为核心的档案法律体系建设又一重要里程碑，必将对全面推进依法治档和新时代档案事业高质量发展产生重大且深远的影响。

　　原载于《中国档案报》2024年5月6日 总第4132期 第一版