留存上海政务服务的数字记忆——上海市档案局全力推进“一网通办”电子档案管理工作

　　文/康勇

　　为全面贯彻习近平总书记考察上海重要讲话和对档案工作重要指示批示精神，认真落实党中央、国务院和上海市委、市政府战略部署，上海市档案局有序有效推进“一网通办”电子文件归档和电子档案管理，努力为上海政务服务各项工作留下珍贵的数字记忆和历史凭证。

　　融入“一网通办”，发挥档案职能

　　“一网通办”是上海学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，打造具有世界影响力国际数字之都的重要举措，也是上海优化营商环境，加快电子政务转型发展，推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理的重点工作项目和工作品牌。

　　2018年上半年，上海市委、市政府部署“一网通办”工作，电子档案管理与“一网通办”平台建设、电子签名及电子证照应用同步纳入在线政务服务制度体系建设框架，此后又连续4年被写入“一网通办”工作要点。5年来，随着政务服务“一网通办”深入开展，工作规模和社会影响与日俱增。截至2022年12月，上海市“一网通办”总门户累计接入市级部门61家，接入事项3646项，日均办件量超过20万件成为常态。“家门口好办、指尖上能办、最短时间快办”对于广大办事群众和企业已不是梦想。

　　上海市档案局在“一网通办”工作中发挥了重要职能，办理本机关接入“一网通办”平台的行政权力事项和民生档案公共服务事项，指导市级“一网通办”事项单位开展电子文件归档和电子档案管理，协调上海市档案馆依法依规接收、保管具有长久保存价值的电子档案，督促各区档案局（馆）同步推进相关工作，配合上海市大数据中心开展档案公共数据归集和治理工作。

　　留存政务记忆，取得阶段成效

　　“一网通办”电子档案是政务服务领域数字化改革珍贵的历史记录，集中体现了新时代政府治理能力现代化的重要成果。为全面融入和服务“一网通办”，市档案局切实提高思想认识，积极履职尽责，持续推进“一网通办”电子文件归档和电子档案管理取得阶段成效。

　　一是注重顶层设计，强化制度保障。2018年起，市档案局分别制定《上海市“一网通办”电子档案管理暂行办法》和地方标准《政务服务“一网通办”电子文件归档管理技术规范》（DB31/T1152—2019），并在新施行的《上海市档案条例》“信息化专章”中单列条款，明确公共管理和服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照电子档案管理要求及时以电子形式归档、备份、移交。2023年，新修订的《上海市政务服务“一网通办”电子文件归档和电子档案管理办法》重新颁布。通过一系列相互衔接配套的法规制度标准，为“一网通办”电子档案管理奠定法治基础和规范保障。

　　二是注重统筹协调，履行管理职责。一方面，加强与市政府办公厅沟通交流，将电子文件归档管理要求纳入全市“一网通办”改革重点任务和第三方调查评估方案，联合组织召开全市工作推进会，有效调动了全市政务服务单位开展电子档案管理的主动性和积极性。另一方面，积极协同市大数据中心，为“一网通办”核心平台打造通用归档系统，打通了电子文件形成、归档和电子档案管理、移交全流程，相关工作被列入国家首批电子文件单套归档和电子档案单套管理试点并通过验收。与此同时，持续加强培训指导，努力推进各单位、各事项电子档案管理落实落细。

　　三是注重科技引领，持续深化应用。加强档案科技研究，将研究成果转化为实际生产力。利用多智能体技术实现数据挖掘和数据检测功能，打造无感式、静默型在线归档新场景，开展异构数据的规范化收集、整理。开发可独立使用或集成装载的“四性”检测模块工具，在多家政务服务单位电子文件归档管理中发挥重要作用，极大地提升了数据质量和工作效率，为后续档案数字资源共享利用和长期保存打好基础。起草制定的《上海市政务服务“一网通办”电子档案检测指南》也已在全市印发执行。

　　四是注重数字赋能，全面转型升级。“十三五”以来，上海全力开展数字档案馆（室）培育和创建工作，旨在为全市档案事业数字化转型和高质量发展牢固根基。经过不懈努力，上海市16个区已全部建成国家级以上数字档案馆，一批机关单位也借数字档案室建设的有利契机，积极争取人、财、物支持，有效对接本单位“一网通办”业务平台和办公自动化系统，实现相关电子文件在线归档、电子档案规范管理和共享利用。2022年，上海市档案馆接收12家单位移交的“一网通办”电子档案14.22万件，2023年又接收了20家单位移交的11.8万件“一网通办”电子档案，档案数字资源建设水平进一步提升。

　　发展存在曲折，问题亟待解决

　　上海“一网通办”平台上线5年来，全市的“一网通办”电子文件归档和电子档案管理工作仍存在一些不平衡、不充分、不规范、不协调现象。

　　一是机制尚不健全。一些单位重视程度不够，电子文件归档管理的工作机制不顺畅，制度办法不规范。部分单位未按规定向市档案馆移交电子档案。多数单位电子档案管理尚未覆盖所有政务服务事项。

　　二是功能还不完备。有的单位业务系统不具备归档功能，或功能不完善，要求不明确，导致业务数据要素不全，甚至损毁、缺失，无法满足归档要求。有的单位电子档案数据质量不够理想，不具备法律凭证效力，无法移交进档案馆。

　　三是归档材料不完整。部分政务服务事项的主管部门、事项名称、设定依据、办件材料频繁变化，为归档管理带来诸多变量。不少事项办理采取“线上+线下”模式，无法实施电子文件单套制归档管理。很多条线部门统建的业务系统暂未实现数据下沉返还，电子档案完整性、系统性难以保证。

　　四是档案管理不规范。部分单位电子档案分类、组件、排列、编号等还存在不科学不合理现象。有的单位电子档案管理虽已移交档案馆，但却未纳入本单位资源总库集中管理。此外，较多单位电子档案备份和长期保存策略不完备，档案安全状况堪忧。

　　乘势而上，奋楫再出发

　　2023年7月，国务院办公厅印发《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》，进一步突出了档案主管部门的主体地位，强化了电子档案单套管理的政策和法制保障，是新形势下档案管理的重大模式创新。上海市档案局将持续谋划落实好相关工作，助力“一网通办”改革向纵深发展。

　　一是建立健全电子档案管理长效机制。继续督促各市级机关将电子文件归档和电子档案管理列入本单位电子政务建设的整体计划，与“一网通办”和办公自动化任务统一部署、协调发展、持续推进。指导各机关建立健全相关制度规范，完善系统功能，更加全面、完整、准确、系统地开展电子文件收集归档工作。强调将“一网通办”全部事项电子档案纳入本单位档案管理系统，确保档案数字资源的真实、完整、可用、安全。依法依规开展“一网通办”电子档案移交档案馆工作，努力实现档案信息的共建共享。积极推进通用归档平台和电子档案备份中心建设，确保电子档案规范安全管理、长期有效保存，不断提高档案和档案部门对“一网通办”改革工作的支撑服务能力。

　　二是持续深化“一网通办”改革协调联动。以“多方联动、各尽其责、协同共治”为目标，切实履行档案主管部门工作职责，强化与市政府办公厅和大数据中心的协同配合，联合开展调研、指导、培训，定期研究推进举措。将电子档案管理持续纳入本市“一网通办”重点计划和评估体系，深化考核机制，细化考核指标，形成以评估促执行、以整改促提高的良性互动模式，有效调动各相关单位工作主动性。进一步加强市、区档案局（馆）内部协同和力量整合，依托档案行政执法检查和档案基础业务评价等手段措施，采取业务指导与专项督查相结合等方式，推动“一网通办”电子文件归档和电子档案管理高质量开展。

　　三是促进档案数字资源全面整合共享。督促各机关秉持继承与发展理念，改革传统档案管理模式，升级改造现有系统功能，明确数据归属和流向，确保市、区政务服务单位“一网通办”电子文件归档规范有序。以建设与各类行政审批系统、OA系统、业务系统相互衔接贯通的电子档案管理信息系统为抓手，进一步实施电子文件单套归档和电子档案单套管理。规范落实专业档案管理要求，同步加强文书、科技、会计、音像等各门类档案科学管理，加快传统档案数字化进程，促进各类档案数字资源全面整合和共享利用。

　　四是加快推进机关数字档案室建设。加强数字档案馆（室）建设是上海档案事业现代化发展的重要抓手，以“一网通办”电子文件归档为基础，同步建设集档案数字资源收、管、存、用于一体的数字档案室，不仅可以提升机关档案管理现代化水平，对机关电子政务建设和整体数字化转型也具有重要作用，已成为机关档案工作的重要内容。目前，上海已建成一批国家、市级数字档案室，但其中机关类型单位占比不高。下一步，上海市档案局将以“一网通办”改革为契机，持续强化机关电子文件归档和电子档案管理，协调推进数字档案室建设，为全面推进上海城市数字化转型铸牢基础底座。

　　《数字中国建设整体布局规划》指出，建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。随着上海城市数字化转型和全国档案事业数字化转型的全面铺开，档案工作在发展理念、管理对象、工作内容、运行模式和方法手段上已经发生深刻变化，广泛实施电子档案数据治理、深化拓展档案信息互惠共享日益成为档案工作的重要内容和转型升级的必然要求。上海市档案局将重点聚焦各级政务服务单位，以“一网通办”档案工作为着力点，整体提升全市电子文件归档和电子档案管理水平，全面推动上海档案工作现代化高质量发展，为数字中国和上海具有世界影响力的国际数字之都建设贡献档案力量。

　　作者单位：上海市档案局

　　责任编辑：公喆