《<“十四五”全国档案事业发展规划>实施情况评估办法》解读·之二

　　2022年8月，国家档案局办公室印发《<“十四五”全国档案事业发展规划>实施情况评估办法》（以下简称《办法》），为开展《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）实施情况评估提供了依据。

　　《<“十四五”全国档案事业发展规划>实施情况评估标准》（以下简称《标准》）是《办法》的附件，对要评估的具体内容做了设置和说明，包含“档案治理体系建设”“档案资源体系建设”“档案利用体系建设”“档案安全体系建设”“档案信息化建设”“档案科技创新”“档案人才培养”“档案对外交流合作”“保障措施”9个部分，分别对应《规划》主要任务的8个方面和保障措施，每个部分围绕任务的具体要求设置评估指标项。《规划》评估工作不同于日常工作检查、年度考核、综合档案馆业务建设评价等，评估的目的是了解掌握《规划》贯彻实施情况，在评估时，评估专家将依照《标准》的考核说明与考核方式，对照实际工作进行打分。下面从九个方面解读《标准》有关内容。

　　一、强化党对档案工作的领导，多措并举提升档案治理效能

　　《标准》第1部分“档案治理体系建设”对应《规划》主要任务“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”的内容，共设置有评估指标项7个，所占分值20分，在9个部分中分值最高。这部分主要考查地方在完善党管档案工作体制机制、健全档案法规制度，以及依法治档方面的实施情况。一方面，档案工作具有鲜明的政治属性，做好新时代档案工作，必须始终把坚持党对档案工作的领导放在首位，评估中对“档案管理体制和工作机制”“党委将档案工作纳入年度考核”等情况的考查，目的就是要压实各级党委主体责任，把党的领导落实到档案工作的全过程和各方面；另一方面，随着我国转向高质量发展，国家治理体系和治理能力现代化加快推进，档案工作在党和国家各项事业发展中的基础性、支撑性作用日益凸显，档案工作与时俱进、档案治理效能不断提升成为新时代的迫切要求，档案法规制度建设、档案行政执法、档案普法，以及对重点领域档案业务监督都是提升档案治理效能的有效举措，将这些内容设置为评估指标项，旨在通过评估工作，增强档案法治意识，加强依法治档，不断提高档案工作法治化、规范化、科学化水平，从而推动档案治理效能不断提升。

　　第1评估指标项的第1考核点“明确党委分管领导、政府联系领导”，此项是考查档案主管部门建立健全档案管理体制和工作机制，压实各级党委主体责任以及强化政府职责的情况。考查内容包含两个方面，即地方党委和政府均应明确档案工作管理职责，评估时既要对党委设立档案工作分管领导情况进行考查，也要对政府指定档案工作联系领导情况进行考查。

　　第5评估指标项的第1考核点“档案主管部门编制权责清单并向社会公布”，此项主要是评估档案主管部门依法落实档案行政管理主体责任的情况。省里对本地区档案主管部门建立权责清单有明确要求的，档案主管部门须按相关要求开展工作，积极研究建立单位权责清单，评估时依照实际完成情况打分。

　　二、着力做好档案资源收集与质量管控，推动档案资源结构多元化

　　《标准》第2部分“档案资源体系建设”对应《规划》主要任务“深入推进档案资源体系建设，全面记录经济社会发展进程”的内容，共设置有评估指标项5个，所占分值15分，这部分主要是对档案资源收集范围拓展、质量管控水平提升和结构优化等方面的考查。档案资源体系建设是档案工作的基础，是一项需长期坚持并顺应时代发展而不断调整的系统性工程，深入推进档案资源体系建设，对推动档案事业创新发展高质量发展至关重要。《规划》中明确提出要在“坚持人民立场”的基础上建设好覆盖人民群众的档案资源体系，努力实现档案资源覆盖范围更加广泛、内容更加丰富、形式更加多样、结构更加优化的发展目标。围绕发展目标，“档案资源体系建设”部分中所设置的评估指标项“重大活动、突发事件应对活动档案工作”是从完善档案工作机制方面着手，补充和扩大对重大活动、突发事件应对活动档案资源的收集；评估指标项“档案资源收集”“档案资源治理管控”“馆藏档案结构优化”“档案资源数字转型”，是从档案具体业务切入，明确任务，量化目标，切实加强对档案工作实际运转中各个环节的要求与把控，实现“十四五”期间档案资源建设在整体数量、内容和结构上有进一步发展。

　　“档案资源数字转型”是“档案资源体系建设”部分的重要评估指标项之一。《规划》提出要“加快档案资源数字转型”，既是逐步建立以档案数字资源为主导的档案资源体系的重要实现方式，也是进一步推动档案工作与时代并驱，与现代化社会相融合的发展要求。在评估中，“档案资源数字转型”包含“增量电子化”和“存量数字化”两个方面，第12评估指标项第1、2考核点是对“增量电子化”，主要是档案馆电子档案接收情况的考查，其中，第1考核点中所述“具备电子档案接收能力”是指通过计算机系统接收电子档案，并对电子档案资源进行读取、检索等管理操作，如仅以光盘等方式接收和存储电子档案数据，无相应信息系统对其加以管理，则不视为“具备电子档案接收能力”；第2考核点中以逐年增量情况考查电子档案接收工作，因增量至少需连续两年的接收量作对比，因此需以两年为最小时间间隔考查，综合档案馆最迟应在“十四五”中后期，即2024年要具备电子档案接收能力并开始接收电子档案，被考核单位对此需加以重视。“存量数字化”主要考查档案馆对传统载体档案资源进行数字化的情况，第3考核点中所述“应数字化档案”，主要是指按照地方省级档案主管部门制定的档案资源数字化范围的划定原则和要求，各级综合档案馆根据自身实际所划定的在“十四五”期间应完成数字化转型的档案资源范围。

　　三、加快推进档案开放，提供更加便捷高效的档案利用服务

　　《标准》第3部分“档案治理体系建设”对应《规划》主要任务“深入推进档案利用体系建设，充分实现档案对国家和社会的价值”的内容，共设置有评估指标项2个，所占分值15分，这部分主要考查档案开放与档案资源开发利用的情况。首先，随着近年来人民生活水平显著提高，对档案信息、档案文化的需求日益增长，迫切要求加快档案开放、扩大档案利用、提供优质高效服务，《规划》深刻把握人民群众对档案工作的期待，提出“推动档案馆定期通过网站或其他方式公布开放档案目录，稳步推进开放档案全文在线查阅”“扎实推进各级国家档案馆开展互联网和移动端查询利用服务，将档案查询利用服务融入区域内'一网通办'服务体系”等明确要求，建设方便人民群众的档案利用体系，提高人民群众满意度。第13评估指标项第6考核点是对综合档案馆公布开放档案目录情况的考查，其中，要求“连续三年未更新的不得分”，设置3年为更新开放档案目录的最长时间间隔，主要考虑是档案开放审核属于综合档案馆基础工作之一，在正常开展业务的前提下，每年都应产生新的开放档案，开放档案目录随之变动，综合档案馆有责任及时对目录进行更新。

　　此外，档案利用体系建设的另一个重要方面——档案资源开发利用，是在更高层面上实现档案对国家和社会的价值的实践方式。在不断加强档案服务能力的进程中，档案馆在档案展览、档案编研等方面取得了良好成绩，“十四五”时期，要进一步统筹档案资源，鼓励社会各方积极参与，在围绕庆祝重要时间节点、重大纪念活动、“四史”教育，以及红色档案资源开发等方面扩展思路，积极创新，不断推出具有广泛影响力的档案文化精品。第14评估指标项第6考核点是对档案部门开发档案文化创意产品情况的考查。开发档案文创产品是档案部门加强档案资源开发力度的方式之一，主要是指依靠馆藏档案资源，借助现代科技手段和新型文化理念，将档案中蕴含的历史信息与文化用品相结合，所设计产出的具有一定文化和艺术价值的产品，如利用档案设计折扇、书签等，是开发档案文创产品的经典案例，不少档案馆已尝试做过此类开发，在“十四五”期间，期待能够呈现更多形式新颖内容优秀的文创设计。在评估中，针对具体产品是否属于档案文创产品，应由评估专家进行评定。在《规划》实施情况评估中，档案编研图书、档案影集等不列入档案文创产品范围。

　　四、巩固档案安全责任意识，筑牢档案安全防线

　　《标准》第4部分“档案安全体系建设”对应《规划》主要任务“深入推进档案安全体系建设，筑牢平安中国的档案安全防线”的内容，共设置有评估指标项3个，所占分值15分，这部分主要考查馆（室）库建设、档案安全管理机制和档案数字资源安全保护的情况。档案安全是档案工作的底线，关乎国家各个领域、各个方面、各个环节的安全，在国家安全体系和安全能力建设中具有十分重要的地位。坚持安全底线是档案事业发展应始终坚持的重要原则，档案部门应积极贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持底线思维，强化风险防控，加强应急管理，压实安全责任，构筑人防、物防、技防“三位一体”综合防范体系。“档案安全体系建设”部分设置的评估指标项中，包含对档案馆（室）库设施与建筑面积是否合格、档案馆（室）是否落实安全管理责任与开展安全培训、是否进行风险排查与应急演练，以及档案数字资源备份情况的考查，目的是督促档案部门强化安全风险意识，健全安全管理制度，提高安全防范水平，切实保障档案工作与档案资源的绝对安全。

　　第15评估指标项第2考核点是对档案馆（室）库建筑面积的考查，在《档案馆建设标准》（建标103-2008）中对不同级别档案馆各项工作用房建筑面积有明确规定，评估中，将以该标准中对档案库房建筑面积的要求作为考查参照。档案库房建筑面积未达标的，档案部门如可提供库房改扩建项目立项材料，包括工程建设方案、项目概算书、相关部门立项批复等，此项也可计分。

　　第16评估指标项第3考核点是对综合档案馆每年组织开展档案保密教育的考查，此项不包括保密主管部门组织开展的保密教育或保密培训，而是指综合档案馆自行组织开展的围绕档案工作的保密事项教育。档案馆如确实不具备组织开展教育培训条件的，在提供说明材料的前提下，也可通过组织工作人员参加上级或同级档案主管部门开展的同类教育培训的成果进行评估计分。

　　五、统筹推进信息化基础设施建设与电子档案管理，开创档案信息化发展新格局

　　《标准》第5部分“档案信息化建设”对应《规划》主要任务“加快推进档案信息化建设，引领档案管理现代化”的内容，共设置有评估指标项4个，所占分值12分，这部分主要考查档案信息化保障机制、档案信息化建设和数字档案馆（室）建设的情况。随着信息技术的飞速发展，科技革命以不可抵挡之势深刻影响着社会各个领域，信息化转型成为当前大多数传统行业必选之路，档案行业同样面临科技与时代进步所带来的发展选择，积极推进档案信息化既是大势所趋，也是档案事业高质量发展的重要组成部分。新修订的档案法增设档案信息化建设专章，对大力推动档案信息化发展作出了明确规定，是档案信息化发展的法律保障；《规划》从完善档案信息化发展保障机制、加强电子文件与电子档案管理、加快建设数字档案馆（室）等信息化建设的重点方面为“十四五”期间档案信息化提出了明确目标和任务要求，是档案信息化发展的政策支撑。

　　数字档案馆（室）是档案信息化建设的主要载体和新时代推进档案信息化工作的主要抓手，档案部门应从战略高度大力推进数字档案馆（室）建设，强化自身使命感和紧迫感，把握发展契机。第20评估指标项“数字档案馆（室）建设”是对建设数字档案馆（室）情况的考查，包括省级档案主管部门在数字档案馆（室）建设方面的推进力度和本地区在“十四五”期间建成数字档案馆（室）的数量两个考查方面，既要求档案主管部门要高度重视数字档案馆（室）建设，采取措施引导推动，也注重所取得的实际成果。指标项中“高水平数字档案馆（室）”包括全国示范数字档案馆（室）和国家级数字档案馆（室），计分方式采取了地区差异化计分，一是考虑中西部地区与东部地区的信息化建设基础条件不同，二是从评估角度鼓励和促进基础薄弱地区加大数字档案馆（室）建设力度，带动地区档案信息化整体发展。

　　六、激发档案科技创新与人才培养，为档案事业发展提供有力支撑

　　《标准》第6、7部分“档案科技创新”“档案人才培养”分别对应《规划》主要任务“加快推进档案科技创新，助力档案工作转型升级”“加快推进档案人才培养，提升档案智力支撑能力”的内容，两个部分各设置有1个评估指标项。第6部分主要考查档案科研项目工作情况，所占分值6分，第7部分主要考查档案教育培训和人才队伍建设情况，所占分值7分。档案科技与人才是实现档案事业高质量发展的动力源，科技创新为档案事业发展提供技术动能，档案人才是档案事业发展的智慧源泉，立足新发展阶段，档案部门应将二者始终摆在档案事业发展的重要位置，高度重视，统筹推进，采取有效措施激发档案科技创新和人才培养。《规划》中对加快推进档案科技创新与档案人才培养的任务要求较为具体细化，同时，提出了“科技兴档工程”“人才强档工程”两个重大工程，包括智库建设、人才梯队建设等内容，从多个方面为实现发展目标谋划方法。推动科技创新和培养人才的重点在于过程中所采取的方法措施，以及为发展而创造的环境条件，但作为评估工作，很难实现对过程的追踪和直接量化，因此，在“档案科技创新”“档案人才培养”两部分的评估指标项设置上，主要以考查成效为主，第22评估指标项“科技攻关”通过考查档案科技项目立项和获得奖项的情况，了解地方对于推动档案科技创新的力度，第23评估指标项“人才培养”通过对人才选拔结果的考查，了解地方对人才的重视和培养，两个指标项均采取地区差异化计分方式。以工作成果作为最终评判参考，是衡量和考查档案科技创新与人才培养取得实效的较为科学合理且易于操作的方法。

　　七、鼓励档案对外交流与合作，在国际档案领域发出“中国声音”

　　《标准》第8部分“档案对外交流合作”对应《规划》主要任务“深入推进档案对外交流合作，提升国际影响力和贡献力”的内容，设置1个评估指标项，所占分值4分，这部分主要考查档案工作参与国际合作与交流的情况。长期以来，在参与档案国际组织管理、开展档案国际宣传等方面，我国档案部门一直积极推进相关工作，特别是在共建“一带一路”沿线国家档案领域合作、中国档案文献遗产选列联合国教科文组织世界记忆项目名录等项目上，取得了突出成绩。《规划》将档案对外交流合作列为主要任务之一，提出了多项具体任务，在实际情况中，因地域和档案资源条件等差异，并非全部档案部门都具备开展或参与这些任务的条件，但是，《规划》对档案部门在档案对外合作交流方面的目标与要求是一致的，档案部门应开拓思路，加强交流，以开放融合的姿态，吸纳更多国际先进技术和档案管理理念，同时，积极向国际社会分享我国档案工作经验，展现中国档案工作特色，不断提升中国档案国际影响力。第24评估指标项“交流合作”通过考查参与或承办国际展览、国际研讨会等活动的数量，了解档案部门在积极推动档案合作交流方面的工作成效，档案部门可结合自身档案资源条件和本地区外事工作情况，研究设计活动项目。

　　八、落实档案事业发展必要条件，为《规划》贯彻实施夯实基础

　　《标准》第9部分“保障措施”对应《规划》“保障措施”的内容，设置3个评估指标项，所占分值6分。保障措施是为确保《规划》得到切实执行而提出的工作要求，包括加强组织领导、经费保障和检查评估，其虽不在《规划》主要任务内容中，却是确保各项主要任务有效推进的前提条件。开展评估的核心目的是推动《规划》贯彻实施，评估工作本身也是保障措施的一部分，在研究制定《标准》过程中，从评估工作目的出发，将保障措施的要求一并纳入考核范围，在落实领导责任、细化任务分工、保障经费支持等方面设置评估指标项，以此督促档案部门加强重视，拿出行动，为《规划》实施打好坚实基础。

　　九、《标准》中其他需要说明的问题

　　1.评估指标项中带有＊标记的含义

　　《办法》中规定评估工作主要采取“统一领导、逐级评估”的原则，即由国家档案局负责统一组织协调全国档案部门《规划》实施情况评估，在具体工作中，以各级档案主管部门对本级档案部门开展自评、对下一级档案主管部门开展评估为主要方式，即国家档案局负责对省级档案主管部门《规划》实施情况进行评估，各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团档案主管部门负责对本地区《规划》实施情况进行评估。《标准》中部分评估指标项带有＊标记，表示该指标项是国家档案局对省级档案主管部门开展评估的内容，省级档案主管部门对下级开展评估时，可不对该项进行考核或自行决定该方面工作的考核内容。一是《标准》中部分评估考核项的考核内容在实际工作中主要以省级档案部门为主，省级以下档案部门不涉及该任务或任务内容有所不同。如“建立四史教育、红色档案资源专题档案资料库”就是重点针对省级综合档案馆的考核，省档案主管部门可视实际情况决定是否对下一级档案部门开展该项任务的考核。二是《标准》中部分评估考核项的计分方式采用地区累计计分，如“高水平数字档案馆（室）增加情况”，主要是考虑到这些任务有一定要求或难度，有的也不具普遍性，因此，只考核该地区的总体情况，以体现该地区的整体水平，省档案主管部门对下一级档案部门开展评估时，则无需重复考查。

　　2.评估方式

　　评估方式是指在开展《规划》实施情况评估工作中，评估专家针对每个评估指标项所采用的考查方法。在《标准》“评估方式”一栏中，所列举的考查方法是评估该项时将主要采用的方式，如“查阅相关工作制度和记录”“实地考察”“抽查档案”等。在评估过程中，被评估单位须负责提供有关材料，需要到工作现场考查的，应为评估专家入场等提供必要的协助。

　　3.评估结果

　　按《办法》规定，国家档案局组织的实地评估工作结束后，将在1个月内向相关省级档案主管部门反馈评估意见，主要包括评估考核项计分结果和对地方推进《规划》各项任务完成表现的总体评价。评估结果是反映各地“十四五”期间对《规划》贯彻落实情况的客观依据，国家档案局对此不作排名，不计等次，主要是为档案主管部门提供档案工作决策参考，由各地对照评估结果审视自身档案工作成果，做到心中有数，操之有度，行之有方，以便更好更快推进档案事业高质量发展，充分实现开展评估工作的价值与意义。（国家档案局政策法规司 王孖）