电子档案法律效力在政府采购中的应用研究

　　文/天津市档案馆课题组

　　天津市档案馆承担的“电子档案法律效力在政府采购中的应用研究”课题于2018年3月立项，2021年课题通过国家档案局验收。2022年获得国家档案局优秀科技成果三等奖。

　　在前期与我国法学专家学者共同开展相关研究的基础上，课题组从电子文件管理领域中的电子档案凭证属性要求与司法领域中的证据规则相契合角度出发，研究分析我国电子文件管理的真实性、完整性、可用性、安全性要求与证据学中电子证据的真实性、关联性、合法性、证明力要求间的概念对接，打通不同学科领域间的专业壁垒，为更加严谨完善不同行业的电子档案管理相关技术标准、业务规范奠定基础。

　　课题组对电子文件管理中的档案凭证属性要求、法律文本和司法判例中的电子证据规则，以及电子文件与电子证据的比较分析、电子文件凭证价值与证据法规则的契合等方面进行研究。以“政府采购网上招标采购系统”为案例，分析了国家相关法规对政府采购电子数据的证据认定标准和保障电子档案证据价值应当采取的合理有效措施。对政府采购业务电子文件的档案化管理，从电子文件管理要求和电子证据规则两方面进行评析，并对网上招标采购从管理制度、业务流程、规范标准等提出工作建议。课题组从理论和实践中探求如何确保电子档案法律效力得到最大保障。课题既有跨学科的理论研究，又有实际案例为依托。提出电子文件记忆功能和法律凭证功能的融通是深化电子文件管理的重点，要从理论和制度层面实现电子文件管理同电子证据规则的对接，更好推动我国电子文件管理国家战略落实，发挥电子档案基础性、支撑性作用。

　　如何更加规范有效地做好电子档案管理工作，有效发挥电子档案的凭证作用和法律证据效力，是电子档案管理工作需要面对的重要课题。在大力推进“互联网+政务服务”中，本课题的研究成果可为各地各类在线政务系统中的电子档案凭证价值的保障提供工作借鉴。

　　课题研究背景

　　2014年，国务院办公厅制定印发了《关于促进电子政务协调发展的指导意见》，2015年，国务院印发了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，加快推进“互联网+”益民服务，创新政府网络化管理和服务。加快互联网与政府公共服务体系的深度融合，构建面向公众的一体化在线公共服务体系。随着国家政务信息化的全面、整体、深入推进，网络信息技术在政府采购工作中得到普遍应用，政府采购工作也在由纸质环境向电子环境转变，许多业务环节正逐步实现业务活动电子化、无纸化。2015年，国务院颁布了《中华人民共和国政府采购法实施条例》，其中第四十六条明确指出：“政府采购法第四十二条规定的采购文件，可以用电子档案方式保存。”电子档案在政府采购中的合法地位得到了明确认定，以电子形式保存政府采购档案在政府采购活动中逐步得到实施。

　　凭证作用是档案特有的基本属性，能够在必要时发挥其法律凭证作用是电子文件档案化管理的外在需求和普及电子文件档案化管理的内生动力，也是档案工作作为一项基础性、支撑性工作的重要体现。如何将电子文件归档和电子档案管理相关法规政策文件、标准规范正确付诸实践，如何使电子文件归档和电子档案管理的认知实践与我国司法理论及实践相统一，如何能够保障政府采购电子档案的法律凭证作用，需要进行深入的探讨和研究。

　　课题研究的主要内容

　　1.电子文件凭证价值与证据法规则的契合研究

　　电子文件凭证价值与证据法规则的契合问题，是正确理解和做好电子文件管理的前提。电子文件领域与证据学领域存在着较大的专业隔阂，做好概念的对接，打通专业壁垒是解决问题的关键。

　　真实性与凭证价值的认定之间是共性与个性的关系，也就是说，真实性的认定是对电子文件某种性质的肯定，这些性质是凭证价值发挥作用的必要条件，但是在具体的某一领域中，还可能存在一些特殊的条件，同时满足这些共性条件和特性条件才能真正实现电子文件的凭证价值。

　　《信息与文献文件管理第1部分：通则》（GB/T26162.1—2010）和《电子档案管理基本术语》（DA/T58—2014）2份标准对“电子文件的真实性”描述都强调文件来源真实，而非内容真实。电子文件的“真实性”意味着文件的确为特定责任主体在特定活动中产生的，但不能说明文件的内容是否准确地记录了业务活动。文件来源真实，即文件能够记录业务活动原貌，并且在传输、迁移等处理中未经误改或篡改，其标识就是内容、逻辑结构和背景没有改变。这也是电子文件领域中理论层面和实践层面对电子文件“真实性”理解的基本共识。

　　电子文件的真实性决定了其具有凭证价值。虽然电子文件在效率方面远胜于纸质文件，但是人们对其发挥凭证作用却是逐步接受的。很长一段时间以来，人们在实践工作中既保存电子文件，又保存纸质文件，而凭证属性则主要依赖于纸质文件。

　　2016年8月，国家修订发布了标准《电子文件归档与电子档案管理规范》(GB/T18894—2016），其中取消了双套制归档的要求。2020年6月，十三届全国人大常委会第十九次会议修订通过了《中华人民共和国档案法》，其中，第三十七条规定“电子档案应该来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”。法律法规的不断修订完善进一步承认电子文件的法律效力，同时也对电子文件的凭证属性提出了更加具体可行的要求。

　　2.电子文件与电子证据的比较分析

　　当前，我国电子文件管理与证据法规则之间存在着内容理解上的不完全一致。有人将可信电子文件的真实性、完整性、可用性、安全性“四标准”简单对应我国法律要求的证据客观性、合法性、关联性、证明力“四标准”，还有人将国外法庭使用的电子文件法律真实性（Authentication）当作中国电子证据实质真实性标准（Reliability），这些都属于因专业隔阂引发的误判。这不仅延缓了相关法律法规的出台，也极大地影响了我国电子文件管理事业的发展。

　　电子文件与电子证据在来源及种类形式上呈现出一定的差异，这些差异源于2个学科领域的关注点不同。但其差异并非是非此即彼的，而是具有一定的重合，呈交叉关系，而这样的交叉空间正是二者进行对接、契合研究的着力点（如表所示）。在此基础上，笔者提出“电子文件证据”的概念，即能够证明案件事实的电子文件。

电子文件与电子证据异同表

　　3.保障电子档案法律效力的措施分析

　　《国务院关于在线政务服务的若干规定》明确规定，“符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力”。其中所指的“符合档案管理要求的电子档案”应当包括：业务活动的合法依规性，符合业务工作依据的相关法律法规和制度标准规范；能够确保业务活动中形成的文件材料的原始性，收集、整理、归档过程能够保证档案资料的真实性、完整性、可用性，符合档案工作依据的相关法律法规和制度标准规范。针对电子档案而言，还应采取法律认可的、必要的技术措施。因此，为保证电子档案的凭证属性，保证其证据价值，使其在必要时能发挥其法律效力，除必要的法律法规保障外，还需要从技术手段、管理措施及制度保障等方面着手。

　　4.构建采购业务电子档案管理制度

　　采购业务电子档案管理办法和制度的研究是确保电子档案规范化管理的前提和保障，为各业务部门执行电子文件归档和电子档案管理工作提供了操作指南。通过对各业务部门的业务工作范围、操作流程等展开深入研究，了解当前工作中存在的一些痛点和难点。在对政府采购中心的工作现状充分调研和分析的基础上，结合其他行业电子文件归档和电子文件管理工作中的成功经验，对政府采购中心制定的有关采购业务电子档案管理相关制度提出了意见和建议。

　　该制度分别从总则、管理机构和职责、电子文件归档要求、电子档案数据管理、电子档案利用、电子文件归档和电子档案管理工作考核等方面对政府采购中心电子文件归档和电子档案管理工作提出了具体要求。

　　除此之外，对采购业务电子档案的管理流程、归档范围和保管期限表、分类方案、档号命名规则、元数据等进行了深入研究，以实现对电子档案的规范化管理，确保电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性，实现采购业务档案管理的转变。

　　采购业务电子档案作为专业档案，在参考现有元数据方案的基础上，结合采购业务电子档案的特点，针对招投标项目、竞价项目、网上商城项目分别制定了元数据方案，并按照管理的方式，从项目级和文件级两方面综合制定元数据方案。

　　5.采购业务电子档案具有证据价值的保障

　　（1）采购业务电子文件全部采用了电子签章技术。按《电子签名法》的规定建立对采购文件的操作者可靠的身份识别与权限控制。招投标系统采用CA证书与电子印章绑定、个人电子签名与指纹绑定技术，通过系统权限控制、密码核对及验证后才能以合法身份和权限进入系统进行权限范围内的相关操作，保证电子印章专用和个人电子签名专有，用印或签署时采购文件为PDF格式，内容保持完整、未被更改。同时，通过系统日志及其他技术措施保证签署后对电子签名及电子文件内容和形式的任何改动能够被发现，责任可追溯。

　　（2）采购业务电子文件的原始性。采购业务电子文件来源于政府采购门户系统、招投标系统、招投标监控系统、竞价系统、网上商城系统5个系统，这些采购业务电子文件具备原始性，真实记录了政府采购活动的全过程，反映了采购活动的真实面貌。

　　（3）采购业务各个相关系统和各个工作流程节点，都从采购文件形成开始不间断地对工作流程节点的操作进行记录，自动登记工作流程节点处理相互衔接的各类责任者(包括采购人、投标供应商、采购中心各个岗位人员、评标专家等）处置行为、操作时间等数据信息，以此作为采购文件的证据链内容和归档元数据，用来保证采购文件的产生、处理过程符合法律法规、标准规范。

　　（4）统一规定采购文件最后格式为国际标准化组织接受的标准PDF/A格式，即结构化文档格式，将文字、字形、格式、颜色、图形图像、超文本链接、声音、动态图像封装在一个文件当中，记录原始的采购文件办理过程信息，满足采购文件符合通用标准和不可更改的要求。政府采购门户系统提供不可修改的HTML格式采购公告，采购中心项目经办人负责转换为PDF格式，网页的版面格式保持不变并转入电子文件预归档库，与采购中心提供的带有电子印章的原件定稿合并归档。

　　（5）鉴于采购文件由多个网络、多个系统、多个节点、多个责任者、多个责任部门、多个责任人形成且由政府采购中心统一归档的特殊情况，确定不同时间、不同阶段、不同节点形成、上传、下载、处理、归档、管理采购文件和档案管理流程，为整个项目归档文件形成完整的证据链条提供有效保证。

　　（6）元数据的自动捕获。依据采购文件元数据表，突出采购文件原始和责任等证据链上层元数据信息的自动捕获，强化档案真实可信的技术措施。把各个系统形成的具有法律效力的采购文件和相关元数据，特别是原始信息的题名、责任者、时间、文件字号和责任管理信息的采购文件签发人、归档责任人等，自动捕获到档案管理系统的预归档数据库，提高相关人员责任感。

　　（7）采购文件及其元数据的清点和鉴定。采购文件形成或办理部门、档案部门应共同清点、核实电子文件的门类、形成年度、保管期限、案卷数、件数、大小等；共同对采购文件的真实性、完整性和可用性进行鉴定，鉴定合格率应达到100%。

　　（8）采购文件的归档登记与数字签名。进入预归档库的采购文件与元数据自动建立关联；使用第三方权威机构颁发的数字证书自动生成采购文件内容信息真实性校验码，捕获关于采购文件内容、背景、结构的元数据，以及归档登记、数字签名等管理过程元数据。依据清点、鉴定结果系统自动形成《采购文件归档检验登记表》，待完成档号编制和命名后，预归档库的归档采购文件及其组件完成最后一项归档程序，正式转入档案数据库。

　　研究成果及应用效果

　　本课题对电子档案的法律凭证属性进行跨学科的审视，打通档案学和法学的专业壁垒；以政府采购业务电子档案管理系统的应用实践为例，解决政务“一网通”中电子档案规范管理的实际问题，在理论和实践中回答了如何确保电子档案法律效力得到最大保障。本课题涉及档案学、法学、信息科学、管理科学、计算机等多学科，将极大地丰富和发展电子档案管理的理论与实践。

　　在理论层面，本课题从文件管理和证据法两个领域对电子文件和电子证据的定义及相关属性进行比较研究，通过对基本术语与框架体系的契合研究，促进电子文件管理知识体系与证据法知识体系的对话与交融，从而实现电子文件管理与证据需求的有效对接。本课题在作比较分析时，不仅采用了大量理论为依据，还通过丰富的司法案例作为佐证，具有较强的创新性。

　　经过对政府采购中心“采购业务电子文件归档方案”进行合法性论证，确立了政府采购中心电子文件归档方案的合法性，明确了采购业务电子文件的归档范围、保存期限能够符合法律要求，归档范围内的电子文件能够证明政府采购招投标的主要环节和法律事实，为政府采购中心建设的电子档案管理系统奠定了法律基础。同时，课题组对采购中心电子文件的生成和归档方案提出合理化建议，政府采购中心在进行系统需求设计时也进行了充分考虑，进而形成更加规范、严谨的电子档案。

　　课题组多次对行政审批服务系统进行调研，研究探索规范政务服务电子文件归档流程，不仅使电子档案符合“四性”要求，还从系统规范的角度提高了电子档案生成的关联性、合规性，为确保行政审批服务系统电子文件的凭证属性提供了解决方案，为国内政务服务中电子文件归档管理提供了借鉴参考。

　　近年来，天津市档案馆在课题研究基础上不断推动电子文件归档相关工作，结合2022年国家档案局发布的《关于进一步加强机关业务系统电子文件归档与管理工作的通知》，将课题研究成果和注重保障电子档案法律效力的理念与政务服务信息系统开展电子档案“单套制”研究相结合，制定专业电子档案元数据标准、完善专业电子档案归档管理制度和方法，解决好专业档案电子文件与档案管理的衔接问题，进一步推动档案工作规范化，为提升电子档案“单套制”管理规范化提供参考。

　　参考文献：

　　[1]张宁.电子文件的真实性管理[M].辽宁人民出版社，2009.

　　［本文系2022年度国家档案局科技项目获奖成果］

　　责任编辑：王辉