非国有档案资源管理现状调研报告(摘要)

　　□“非国有档案资源登记制度研究”课题组

　　2022年，中国人民大学信息资源管理学院、四川省档案馆以“非国有档案资源登记制度研究”为题，联合申报国家档案局科技项目并获立项。按照项目实施安排，四川省档案馆课题组（以下简称“课题组”）以四川地区非国有组织和个人档案资源管理情况为样本，开展了此次调研。

　　1  调研概况

　　1.1  调研目的

　　非国有档案资源是非国有组织和个人直接形成的，享有直接支配和排他权利的，对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录，是维护社会公共利益和自身合法权益的原始凭证，在记录经济社会发展历程、反映经济社会发展全貌上具有独特作用，与国有档案资源共同构成了完整的国家档案资源体系。当前，非国有档案资源管理中还存在不少亟待关注和研究解决的问题。因而，对非国有档案资源现状、问题、成因进行广泛深入调研，有利于探索建立科学合理的非国有档案资源登记制度，全面掌握非国有档案资源状况，依法引导和规范非国有档案资源管理，切实发挥非国有档案资源的独特作用。

　　1.2  调研方式和范围

　　课题组对四川省内21个市（州）183个县（市、区），采取问卷调查、调研座谈、电话访谈等方式，开展了非国有档案资源现状的调研。调研范围包括档案部门、非国有组织和个人。在问卷调研中，课题组针对档案部门和非国有组织分别设计了调查问卷，内容包括非国有档案资源数量、非国有档案资源登记情况、档案部门与非国有组织工作联系情况、非国有组织档案工作基本情况、非国有档案资源登记工作的主观意愿和建议意见等，共回收问卷199份，其中有效问卷183份。在座谈会调研中，参会代表对课题研究的必要性给予了充分肯定，一致认为出台非国有档案资源管理办法、提高非国有档案资源管理规范化水平势在必行，并分别从非国有档案资源管理现状及存在问题，非国有档案资源登记范围、内容、权责、实施路径等方面提出了意见和建议。

　　2  非国有档案资源的基本情况

　　2.1  数量规模巨大

　　此次调查样本中，平均一个非国有组织的档案资源为2600卷（件）。四川省有69.58万个非公有制企业，假设档案资源为2600卷（件）的企业占千分之一，则全省非公有制企业的档案资源可达到约180万卷（件）。对照2021年国家档案局年报统计数据，四川省非国有企业的档案资源就超过全国大部分省级国家综合档案馆的馆藏量。由此可见，非国有档案资源数量庞大，规模巨大。

　　2.2  形成主体多元

　　非国有档案资源形成主体构成复杂，主要包括非国有组织和个人等。非国有组织中的非国有企业包括民营企业、港澳台商投资企业、外商投资企业、合资企业；社会组织包括社会团体、民办非企业单位和基金会。此外，家族、家庭、个人也产生并保管相关档案，民间收藏组织及个人也收藏了大量档案。由此看来，非国有档案形成的主体数量众多，且各有侧重，形成的档案价值也不尽相同。

　　2.3  门类载体丰富

　　调查统计显示，非国有组织形成的档案涉及文书档案、会计档案、项目档案、专业档案等不同门类的档案，包括纸质、实物、声像、电子文件等载体形式。这也说明，非国有档案资源门类载体多样，与国有档案资源一样丰富。

　　2.4  价值作用独特

　　非国有档案资源具有一般档案资源原始性、凭证性、查考性等普遍价值，发挥内容凭证和形式凭证的重要作用。非国有档案资源从政治、军事、经济、技术、文化、宗教等社会活动领域的不同侧面形成了具有保存价值的原始记录，和国有档案资源共同见证了国家经济社会发展的历程和轨迹，二者互为补充、缺一不可。

　　3  非国有档案资源管理存在的主要问题

　　3.1  制度建设滞后

　　通过对现行档案法律、法规、国家现行政策进行梳理，国家层面缺乏对非国有档案资源管理的顶层设计。2020年新修订《档案法》第十三条、二十二条分别对非国有档案提出归档范围和保管条件等要求，但缺乏配套的制度、标准予以支撑和落实。《“十四五”全国档案事业发展规划》也仅从宏观管理上提出进一步加强对非国有企业、社会服务机构档案业务指导，研究探索非国有档案资源登记制度，缺乏具体制度设计和操作规范。

　　3.2  组织管理缺位

　　调查统计显示，非国有组织档案管理形式较为松散，多数未设置长期稳定的档案部门，档案工作人员大部分为兼职，没有稳定的工作经费。

　　3.3  保管保护堪忧

　　调查统计显示，不少非国有组织没有集中统一保存，档案散存于各职能办公室，防盗设施、监控设备、温湿度监测设备基本没有配备，保管保护条件较差，档案安全得不到保障。

　　3.4  开发利用单一

　　调查统计显示，绝大部分非国有组织的档案开放利用方式较为传统、单一，仅停留在工作查考方面，没有为非国有组织生产经营、建设发展等中心工作提供档案支撑，几乎没有档案编研、展览等档案利用成果。

　　4  非国有档案资源管理存在问题的主要原因分析

　　4.1  非国有组织档案意识薄弱

　　非国有组织重经营、轻档案的现象普遍存在，对档案重要作用的认识普遍不到位，仅重视生产经营、知识产权等关系切身经济利益的档案管理工作，对不产生直接经济利益、具备文化属性、具有社会利益的档案管理不够重视。同时，对管理档案的重要性、紧迫性、系统性认识不足，档案业务知识欠缺，在档案人员配备、档案工作经费保障、档案保护设施设备配备等方面存在明显不足。

　　4.2  非国有组织档案管理不够规范

　　调研发现，非国有组织存在档案管理制度不健全、档案业务不规范、档案设施设备不符合要求等问题。实践调研发现，档案资源普遍存在收集不齐全不完整的问题，归档文件材料质量不符合要求，有的甚至用复印件归档，还存在归档不及时、散存大量未整理零散文件材料的情况。

　　4.3  地方档案主管部门指导不够

　　按照档案法的规定，对国家和社会具有保存价值的非国有档案资源应该依法管理，地方档案主管部门应当对包括非国有组织在内的所有单位档案工作进行依法指导、引导、监管，但通过调研发现，地方档案主管部门对非国有组织档案工作的管理水平存在较大差异，全国仅7个省、市制定出台非国有档案资源管理办法，四川地区仅开展了三类非国有组织的业务指导。地方档案主管部门在制定地方规范化管理标准、地方数字档案馆（室）建设规划等工作规划时，尚未将非国有组织纳入其中。对极少数档案工作出色、具有示范性的非国有组织，缺乏宣传和推广，欠缺对非国有档案工作的激励机制。

　　4.4  相关方面对非国有档案关注支持较少

　　档案主管部门和行业主管部门没有非国有档案业务指导计划。国家综合档案馆非国有档案资源寄存、收购、征购等业务工作缺少支持。财政部门对具有保存价值的非国有档案资源的抢救保护开发，尚无资金支持。信息化主管部门对非国有组织数字档案馆（室）建设缺乏必要的技术指导和项目支持。档案研究机构较少关注非国有档案资源管理利用。面向非国有组织的档案业务培训较少。档案学会等社团组织吸纳非国有组织较少。

　　5  建立非国有档案资源登记制度的思考

　　非国有档案资源事关各行各业，涉及面广、影响面大，关系非国有组织和个人的切身利益，关系国家档案资源体系的齐全和完整，重要性不言而喻。档案部门要切实增强做好非国有档案资源管理工作的使命感和责任感，把加强非国有档案资源管理工作作为当前和今后一个时期的重要工作任务，探索建立非国有档案资源登记制度，逐步摸清非国有档案资源底数，研究出台非国有档案资源管理具体措施，保障非国有档案资源形成者及所有者合法权益，推动非国有档案资源管理工作健康有序发展。

　　5.1  建立登记制度，纳入监管视野

　　开展非国有档案资源登记，摸清非国有档案资源的基本情况、发展状况和整体水平，是加强非国有档案资源管理的基础和前提。各级档案主管部门要把非国有档案资源登记摆上重要工作日程，积极争取党委、政府重视支持和相关部门大力协助，学习借鉴其他行业登记工作经验做法，结合多年国有档案资源统计调查工作经验成果，建立由档案主管部门、国家综合档案馆、行业主管部门、非国有组织、个人等协同联动的登记制度，明确非国有档案资源登记的范围、内容、路径、方式和要求，探索自愿、强制登记相结合的登记形式，构建系统完整的非国有档案资源登记工作机制，将具有国家和社会重要保存价值的非国有档案资源纳入监管视野，确保非国有档案资源保管妥善、存放有序、查阅方便。

　　5.2  有序推行登记，掌握资源家底

　　组织实施好非国有档案资源登记工作，一是要加强宣传，营造氛围。档案部门要通过广泛深入的宣传动员，引导相关部门、非国有组织和个人充分认识非国有档案资源登记的重要性和紧迫性，提高支持和配合非国有档案资源登记工作的自觉性，为工作的顺利开展营造良好氛围。二是要明确重点，分步推进。坚持“先易后难、分步实施”原则，选择档案意识较强、管理较为规范的行业进行试点，探索方法，积累经验，形成全链条工作流程，再全面铺开，整体推进。三是要加强指导，提供支持。抽调政治强、业务精、作风好的人员组建非国有档案资源登记工作队伍，深入基层一线，对非国有组织和个人进行档案管理工作培训和档案登记业务培训，切实做好登记指导和服务。四是要深化督导，抓好落实。档案主管部门加大对本地区非国有档案资源登记工作的检查监督力度，全面掌握登记工作的进度和质量，对成绩显著的给予表扬和奖励，对工作推进不力的加强督促、限期整改，确保登记工作按时启动、有序进行、如期完成。五是要加大投入，强化保障。档案主管部门积极向党委、政府汇报请示，加强与财政部门的沟通协调，强化经费保障，主动争取专项资金，积极筹措工作经费，为非国有档案资源登记工作顺利开展提供坚实支撑。

　　5.3  利用登记成果，依法规范管理

　　开展登记工作是非国有档案资源迈向规范化管理的重要一步，通过非国有档案资源登记，非国有组织能够加深对档案和档案工作重要性的认识，自觉重视和加强档案工作，建立健全档案管理制度，重视档案业务人员培养，提升档案保管保护和开发利用水平；个人能够学习掌握档案保管保护方法，更好地管理持有的档案；档案部门能够摸清非国有档案资源底数，科学评估非国有档案资源价值，防范化解非国有档案资源面临的各类风险隐患，出台行之有效的管理办法和措施，推动非国有档案资源规范化制度化科学化管理。针对非国有组织和个人在档案保管保护方面存在的问题和困难，档案部门还可推动建立社会档案服务中心、行业档案信息中心等第三方机构，集约化管理非国有档案资源，降低管理成本，提高管理效率，确保非国有重要档案资源安全保管、利用高效。

　　本文为国家档案局科技项目“非国有档案资源登记制度研究”（项目批号：2022-R-010）研究成果之一。

　　（执笔：赵怡赵书王月魏源）