中国特色电子文件双套归档的历史贡献与现实意义

　　文/苏焕宁  陈永生

　　电子文件双套归档是中国特色归档制度的一个重要内容和表现形式。作为数字化转型时期的一种制度设计，双套归档具有明显的过渡性特点。在电子文件归档走向单套制的过程中，双套归档的制度设计显得越来越不合时宜，需要不断被改善修正并最终废止。近年来档案界常把双套归档这一过渡性的制度看作阻碍电子文件单套归档的绊脚石，但事实上这一制度设计正是通向更好制度的阶梯或桥梁，具有不可磨灭的历史贡献与创新发展的内在逻辑。

　　助推电子文件纳入档案资源体系并使之逐步成为主流

　　档案资源的齐全完整是档案工作和档案事业赖以生存和发展的基本前提。在数字化转型时期，电子文件和纸质文件的长期共存互动是摆在档案工作者面前的客观事实。电子文件双套归档是尊重这一客观事实并以保障档案资源的齐全完整和安全可靠为目标取向的制度设计，它推动了电子文件纳入档案资源体系并使之逐步成为主流。

　　第一，为电子文件争取了归档权。人们起初对待电子文件的态度远比不上双套归档那么“友好”，据冯惠玲教授的观察和研究，早期的电子文件并没有获得归档的权利与资格。通常的做法是把纸质文件归档保存，而电子文件由形成者自行处置；或是将电子文件和纸质文件分别集中保管于信息技术部门和档案部门，纸质文件获得了“档案”身份，电子文件则成为“资料”。人们只把电子文件看成纸质文件的副本，并没有赋予它“档案”身份，即使在无纸条件下形成的电子文件，在转化为档案时也必须将其纸质化，才能赋予它原始记录性这种档案所应具备的基本特性。只因为电子文件具有便于检索、传输等优点，才将其作为档案副本保存，由此而引发双套管理。但这种双套管理并不是以双套归档为前提的，电子文件并没有被纳入归档对象的范围。因而双套归档的制度设计事实上可以看作是争取电子文件归档权的初步尝试，这对电子文件而言无疑是一个极大的利好，具有开创性的里程碑意义。

　　第二，为电子档案争取了档案身份。有了电子文件归档，自然就有了归档之后的电子档案。虽然从学理上说，归档并非文件自身运动的必然要求，归档也并非档案之所以为档案的根本，但从我国文件与档案管理的事实逻辑来看，归档是有意保存档案的主体行为，因为有了归档，所以才有了制度所针对的管理意义上的档案。从这个意义上说，电子文件是否能够争取到归档权而被纳入归档范围，是电子文件能否取得档案身份而转化为电子档案的关键。双套归档的初衷本是依赖纸质载体来消除人们对电子载体的不信任，但恰是这种对纸质的“偏爱”赋予了电子档案的档案身份，并从管理和制度的层面给予确认，使电子档案获得了产生和发展的机会。

　　第三，为电子文件单套归档和电子档案单套管理创造了条件。随着数字化转型进程的不断推进，电子文件双套归档的弊端逐渐暴露，单套归档的呼声逐渐升温，这是完全符合预期的正常现象。电子文件双套归档作为过渡性的制度设计，本来就预设了顺应形势发展的调整空间。我们在多年推行并不断修正完善双套制的过程中，不仅发现其不足，更看到了它为电子文件单套归档和电子档案单套管理创造条件的历史贡献与内在逻辑。其一，电子文件双套归档本就以承认自身不成熟、不规范和非最终目标为前提，因而预设了向成熟、规范和最优制度过渡的可能性；其二，它为每一个发展阶段提供了当下可选择的、并非“最优”但却是“次优”而稳妥的电子文件归档方式，使具有中国特色的归档工作和归档制度避免出现漏项和空档；其三，在我国三段式文件档案管理体制下，电子文件双套归档不能一蹴而就，正是有了双套归档我们才有底气进行各种单套归档的试点，为单套归档方向和路径的探索免去“后顾之忧”。

　　保障档案整体安全并为电子档案安全体系的建立预留时间和空间

　　档案资源的长期安全保存，是档案工作的底线，也是采用双套制将电子文件打印归档的初衷，但人们对双套制的依赖形成了思维惰性，认为“电子档案是否能够长期保存不重要，只要其纸质或缩微胶卷版本可以长久保存就可以了”，这也成为当下反对双套制的重要原因，即以安全为“借口”而表现出对单套制的过于谨慎和担忧。然而，结合我国特殊的三段式管理体制可以发现，双套制是历史和制度双重因素叠加的必然，促使我们有足够的“安全借口”来长期实行双套制。从历史角度出发对双套制的理解是阶段性的，因为技术的局限总有尽时，但从我国管理体制与归档制度的角度出发，则会对双套制有更为全面理性的认识。

　　第一，我国的档案管理体系网络庞大健全，易牵一发而动全身，这是对单套制整体审慎的重要原因。在我国集中统一管理的档案管理原则下，形成了从中央到地方的“以属地管理为主、以行业系统管理为辅”的档案管理体系与工作格局。集中统一管理不仅要求站在全局角度统筹规划、决策部署，而且要求档案部门承担档案资源整体完整安全的重任。相比分散制国家，这种整体安全观迫使档案部门寻求稳妥方案，我们所看到的部分地区或行业的信息化领先，不足以消除整体安全的隐患。

　　第二，在三段式文件档案管理体制之下，我国建立起以“业务部门—档案室—档案馆”为阶段、以“归档”和“移交”为界线的制度流。文件归档作为我国档案管理的逻辑起点，是档案资源和各项管理要素的集合点，这种制度特色意味着我们在电子档案管理中，相比其他国家面临更多的时空压力。我国的档案资源集中始于文件归档，而国外一般以移交进馆为管理起点，如我们所熟知的美国备忘录、澳大利亚数字连续性计划等，对于“无纸收藏”的规定都是面向档案馆阶段的。一方面，面向移交的战略部署可以以数十年的进馆期限为基础，赋予其从容与勇气去尝试、验证、调整；而我国的归档普遍要求在文件形成后的第二年上半年完成，电子文件归档甚至提前为随办随归，这种时间上的“局促”要求我们关照“眼下”的安全可靠。另一方面，以机构为依托的文件归档在专业能力和基础设施方面都有一定局限，而以档案馆为依托的移交则有更充分的条件，实施单套制有更多的空间。

　　由此，我国特殊的档案管理体制决定了我们需要更多的时间与空间，才能为电子档案资源体系建设构筑足够坚实的安全屏障。而双套制的实施正为我们推行成熟的单套制预留了更多的时间，为试点的创新探索争取了更多的试错空间，使我国档案数字化转型之路走得更稳。

　　回应数字化转型时期人民群众的多元化需求并使之走向便利化

　　双套制本就是数字化转型时期的过渡举措，只是这一举措在漫长的数字化转型之中显现出了特有价值，其核心在于兼顾了过渡时期纸质与电子载体并存的实际，也回应了人民群众多元的选择需求。在以人民为中心的价值导向下，即使机关单位的记录形成可通过顶层设计强制迈入全电子阶段，也不可能对社会及个体采取“一刀切”。虽然电子文件将成为记录的主流是普遍共识，但纸质记录的长期存在也是不可忽略的事实，二者的共存赋予了记录形成者选择的自由。为了充分尊重并回应过渡时期的不同选择与需求，对“原始记录”的保存也要求做好长期双套的准备。

　　我国的一体化政务服务在强调以人民群众需求为核心的同时，也强烈印证了上述双套制的特殊价值。面对数字化转型中暴露出的数字鸿沟与信息化发展不平衡不充分的问题，我国一体化政务服务也经历了从“应上尽上”向“线上线下融合发展”的转变。2022年国务院印发的《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》，提出要“线上线下并行服务”“对已实现线上办理的政务服务事项，原则上要同步提供线下窗口办事服务，由企业和群众自主选择办理渠道”。赋予企业和群众自主选择的权利，正是为了在数字化转型时期确保人人都能享受标准化规范化便利化的政务服务，而不是弃下信息时代的淘汰者。这种充分尊重人民群众多元需求的部署与做法，正是中国式现代化兼顾大规模人口和共同协调发展的重要体现。

　　线下办理使得双套制依然有存在的必要。首先，线上线下并行的业务流产生了不同载体形式的两套文件，尽管一般为了业务便利会将收集的纸质文件扫描上传至系统办理，但对于以保存“原件”为终极目标的档案管理而言，收集的纸质材料才是原始记录，其与业务流中的原生电子文件共同构成了同一事项的完整原始记录。同时，参与业务流转的数字化副本正好填补了线上流程的空缺，与原生电子文件一起记录了网办全流程，在归档时不便于也不应该将其剔除。因此，对记录原始性、完整性、关联性的档案管理要求，客观导致了转型时期纸质原件和其数字化副本双套归档的必然。其次，在信息化洪流之下，尽管我们迅速感知并享受着电子文件的便利与丰富，但迄今为止没有一人真正摆脱了纸张使用，不难理解人们对纸张的需求仍将长期持续。尊重转型期的多样化需求，“原样”保存双套记录，是对历史发展的客观记录，也是对以人民为中心的数字政府建设之路的真实反映。

　　需要明确，上述所论的双套归档并不是将原生电子文件打印归档，而是以文件形成形态为遵照，归档不同载体类型的原生文件，即在以单套制为原则的基础上，作必要的例外的双套制补充，客观上呈现出双套归档的结果。

　　在单套制趋势及共识明确的当下，结合我国档案管理体制特色反思双套制的问题与贡献，并不是对双套制的“返祖式”推崇，而是期望通过对双套制的理性回顾与评价，正确看待双套制长期存在的现象，为电子文件归档提供更多解决方案。

　　[本文系国家社会科学基金青年项目“电子文件归档的中国特色研究”（项目编号：21CTQ042）的阶段性研究成果]

　　作者单位：中山大学信息管理学院、数据归档与档案安全国家档案局重点实验室

　　责任编辑：周拯民