《政务服务事项电子文件归档规范》解读

　　文/夏振华  陈林

　　2023年5月23日，国家市场监督管理总局（国家标准化管理委员会）批准发布了《政务服务事项电子文件归档规范》（GB/T42727—2023）（以下简称《规范》），并于2023年12月1日起实施。《规范》适用于在政务服务事项办理系统中形成的依申请办理的行政权力事项和公共服务事项电子文件的归档，行政处罚、行政检查等行政权力事项电子文件的归档可参照使用。

　　制定背景

　　随着“互联网+政务服务”的深入推进，政务服务实施机构在办理政务服务事项过程中形成了大量的电子文件。这些电子文件是国家信息资源的重要组成部分，具有重要凭证和长久查考价值。自《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T85—2019）行业标准发布实施以来，为更好地将标准在政务服务实施机构和政务服务管理机构中推广实施，进一步在全国层面上指导政务服务事项电子文件及时、规范、安全归档保存，为“互联网+政务服务”“互联网+监管”提供基础支撑，浙江省档案局作为原行业标准编制工作的牵头单位继续承担了行业标准转国家标准工作。自2021年12月31日获国家标准化管理委员会立项以来，起草组经过两年多的研究和编制，最终形成了《政务服务事项电子文件归档规范》国家标准。

　　编制思路

　　《规范》制定以新修订档案法和国家现已颁布的政务服务有关规章制度、政策性文件和国家标准为指导，结合当前政务服务事项办理系统建设以及政务服务事项电子文件归档工作实际，在保持DA/T85—2019原有框架基本稳定的基础上，重新梳理了政务服务事项电子文件归档工作涉及的术语、职责分工、功能需求、流程和相关技术内容等，与国家最新有关法律法规和规范标准的要求以及现行政务服务领域主流做法保持一致。主要的变化有：对归档业务管理性工作要求的表述更加规范，增加了数据安全要求内容；将政务服务事项管理中普遍使用的业务办理项编码纳入电子文件号命名规则；将归档业务所涉的元数据集与现有国家政务服务标准进行衔接，使标准在用于指导各地各部门开展政务服务事项电子文件归档工作时更具有普适性与延展性。

　　主要内容

　　《规范》分10章和5个资料性附录，主要规定了通过政务服务事项办理系统形成、办理、传输和存储的电子文件（即政务服务事项电子文件）归档的功能要求、归档流程，归档信息包的内容、结构、命名规则，以及元数据、存储格式、数据交换等要求。《规范》关于政务服务事项电子文件归档工作的原则性要求以及相关部门的职责和分工等表述，与《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》的相关表述保持一致。为避免因政务服务事项办理系统升级、改造、关停等，造成政务服务事项电子文件散失，《规范》专门强调，政务服务事项办理系统如有重大调整，宜在完成系统内政务服务事项电子文件的归档工作后实施。

　　1.归档功能要求

　　针对政务服务事项办理系统有多种建管模式的实际情况，《规范》提出政务服务事项电子文件归档功能模块宜作为政务服务事项办理系统的一个内置功能模块，也可采用独立系统等不同的方式，实现与政务服务事项办理系统、电子档案管理系统的对接。《规范》对归档配置、整理组件、清点检测、归档信息包封装、数据交换、统计和审计等归档所需的基本系统功能提出了具体要求。如“归档配置功能”应支持以政务服务事项的最小细分项（如子项、业务项等）为单位配置归档材料目录，支持对电子文件号命名规则、密级等参数的灵活配置，并可以形成和管理不同归档配置版本，以适应政务服务事项业务要求变化后，基于新旧不同要求办理的办件按相应规则进行正确归档。

　　2.归档流程

　　政务服务事项电子文件归档流程从政务服务实施机构业务办理部门办件办结开始到档案部门接收入库结束，《规范》将整个过程分为预归档和正式归档两个阶段，共含10个环节（如图所示），这些环节一般由系统自动完成。

政务服务事项电子文件归档流程图

　　预归档阶段要求政务服务实施机构业务办理部门在办件办结后及时根据预先设置的归档范围和归档材料目录完成政务服务事项电子文件组件及元数据收集、整理和移交归档。“文件收集”环节要求电子文件组件及元数据应一并采集，包括政务服务实施机构为方便企业和群众通过数据共享方式从外部获取的电子证照及其元数据。“整理”和“清点”环节要求规范组织和存储收集到的政务服务事项电子文件组件及元数据，并对其完整性、规范性进行预检，对有缺失的作进一步补充整理或作特殊情况（容缺归档）标记，以形成规范的归档文件夹。“形成归档信息包”“生成验证信息”“归档检测”等环节要求归档文件夹被正确封装，同时生成可追溯的验证信息，通过“四性”检测的归档信息包才能提交归档。

　　“数据交换”环节介于预归档阶段和正式归档阶段之间，针对政务服务事项办理系统不同建管模式从而在实际归档工作中可能会发生跨层级的多次交换情况，《规范》要求应形成交换目录作为系统交换凭证，以便在问题发生后及时定位和处理。

　　正式归档阶段要求政务服务实施机构档案部门及时接收业务办理部门提交的归档信息包，并办理相关接收手续。“接收检测”环节要求档案部门对提交的归档信息包再次开展“四性”检测，对于不符合要求的予以退回。“登记编目”环节要求在接收归档信息包后完成档号编制、元数据解析，形成归档目录，进行归档登记。“入库”环节要求政务服务事项电子档案进入电子档案管理系统正式库，完成政务服务事项电子文件归档流程。

　　3.归档信息包的内容、结构和命名规则

　　《规范》规定政务服务事项电子文件的归档以一个办件为单位形成归档信息包，通常以ZIP格式存储。归档信息包的内容为单个政务服务事项办件办理过程中形成的电子文件组件及元数据，电子文件组件包括此次归档办件形成和获取的表、证、单、书等文本、数据及图像、音频、视频等多媒体文件，应按归档材料目录分别存放，元数据主要有归档配置信息、办件基本信息和办理流程信息3类，均以XML格式文档保存。归档信息包的结构分为一般结构和嵌套结构，一般结构主要适用于对办件进行首次归档或重新归档，嵌套结构主要适用于对已归档的政务服务事项电子文件进行变更或补充材料的情形，其组织存放方式与一般结构一致，但需在归档文件夹内存放原始的归档信息包，以全面反映修改和补充的全过程。《规范》关于归档信息包的命名，在DA/T85—2019的实践基础上，吸收了《全国一体化政务服务平台政务服务事项基本目录及实施清单第1部分：编码要求》（GB/T39554.1—2020）有关要求，推荐采用“政务服务事项业务办理项编码-年度-保管期限-归档流水号”作为电子文件号，其中31位的业务办理项编码包含了18位政务服务实施机构统一社会信用代码、1位行使层级代码以及12位基本目录编码，可以精确辨识实施主体、实施层级和具体事项，保持了归档信息包命名的统一性和唯一性，有利于电子档案管理系统接收和辨识来自不同系统的各种归档信息包。

　　4.元数据要求

　　元数据是描述电子文件和电子档案的内容、背景、结构及其管理过程的数据，是电子文件和电子档案管理的重要工具，也是电子文件和电子档案管理的重要对象。《规范》延续了DA/T85—2019对政务服务事项电子文件归档元数据集合的分类，分别为归档配置信息、办件基本信息和办理流程信息，并综合考虑业务管理和档案管理关于元数据设置的要求，与全国一体化政务服务平台相关业务元数据（GB/T39046—2020、GB/T39554.1—2020、GB/T39554.2—2020）、文书类电子文件元数据（DA/T46—2009）建立映射关系。“归档配置信息”主要记录了办件对应事项配置的归档范围，以及实际归档采集的电子归档组件及其容缺归档情况，综合比对两者信息，可以进行归档信息包的完整性检测。“办件基本信息”主要包括办件归档的基本信息和办理的基本信息，对于一些特殊业务，如政府投资项目审批事项需要关联项目赋码的，《规范》规定可以根据业务系统实际形成的元数据进行扩展。“办理流程信息”记录了办件各个环节经办部门、经办人员、办理意见和办理时间等信息。

　　5.存储格式要求

　　政务服务电子文件的存储格式的一般要求是应当符合国家标准规范，并且通用、开放、不绑定软硬件，确保在脱离政务服务事项办理系统的情况下也能正确读取与使用。针对当前政务服务事项办理系统可能形成的不同类型电子文件，《规范》分别对以附件形式获取的、以数据链接形式存放的、以关系数据库形式存放的（显示时以临时抽取组合方式形成），以及通过数据共享形式在线调用及办结形成的电子证照（含办件过程中在线调用的查证信息）等政务服务事项电子文件存储格式要求进行了规定。对于国家部委、有关部门已规定标准文本样式的电子文件，《规范》规定在归档时应按照标准样式转换成OFD等格式的版式文件。

　　6.数据交换要求

　　数据交换是归档信息包从归档系统传输转移到电子档案管理系统的过程，为保证数据交换特别是批量数据交换前后的一致性，《规范》规定应对同一批次的归档信息包建立XML格式的数据交换目录，随同该批次的归档信息包一起传输。数据交换目录记录了当前批次归档信息包的总数及各个归档信息包的详细信息，发送和接收双方可以根据目录中的系统标识、批次号、交换日期、交换数量以及各个归档信息包的电子文件号、办件名称、归档时间、实施主体编码、实施主体名称等进行校验，以快速发现数据交换过程是否发生异常，并定位问题数据。

　　作者单位：浙江省档案局、杭州市档案馆

　　责任编辑：黄佳音