粤港澳大湾区背景下档案行政管理数字化转型路径研究——以珠海市档案行政管理平台建设为例

　　文/张晋文  陈桂香  袁嘉新

　　珠海市正迎来粤港澳大湾区建设稳步推进、横琴粤澳深度合作区加快建设、“一国两制”事业发展新实践不断丰富等重大战略机遇，“十四五”时期是珠海档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化取得实质性进展的关键5年，亟须深化数字技术应用，赋能档案行政管理工作科学、高效开展，加快实现档案治理体系和治理能力现代化。珠海市基于全面自主可控环境开发档案行政管理平台，推动珠海市域和横琴粤澳深度合作区（以下简称“合作区”）档案行政管理工作全方位、全角度、全链条数据化，有效解决地方机构改革后档案行政管理的痛点和合作区初建时期规范管理的难点。笔者以珠海市档案行政管理平台（以下简称“平台”）建设为例，探讨与研究粤港澳大湾区背景下的档案行政管理数字化转型路径，构建珠海市档案局馆室和合作区档案部门“共商共建共享”的档案智治新模式。

　　研究背景

　　《“十四五”全国档案事业发展规划》中把“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”作为“十四五”时期档案事业发展的首要任务，档案治理学术研究蓬勃发展，其中将信息化、智能化技术应用于档案治理的档案智治研究尤其引人关注。徐拥军提出通过广泛运用数字技术，以技术赋能档案行政管理、档案业务操作、档案服务利用、档案协商共治等具体领域，实现精准治理和高效分治。李孟秋提出构建多元主体参与档案治理的机制，开发面向监督与沟通的应用场景技术支撑体系，以提高治理反馈效率。毛贤广等人提出应用AI技术辅助档案行政监管，实现“互联网+档案行政监管”执法流程的自动化、标准化、智能化。

　　相关学术研究不断进展的同时，信息化智能化技术应用于档案治理的实践活动也在各地展开。杭州市以行政事项电子化归档工作为基础，探索建设涵盖行政监管责任清单制、任务协同、数据共享的档案行政监管平台。丽水市在数字档案室协同管理系统中内嵌机关档案室在线监管和档案行政执法模块，依托数字化变革力量提高档案依法治理水平。这些实践活动为创新信息技术赋能档案治理手段奠定了基础，但是高水平的档案智治实践研究成果仍然较少，建成的信息化平台在覆盖范围的广度和深度，治理的全面性和精准度，以及大数据、云平台、移动互联网和智能算法等先进信息技术的运用上还有较大的提升空间。

　　有鉴于此，珠海市探索运用数字技术深化“互联网+监管”新模式，研究发挥数据要素关键作用的路径，提升大数据技术赋能档案行政管理核心业务能力，进而不断驱动档案治理机制创新。

　　研究思路

　　2019年珠海市机构改革后，在“局馆分设”模式下，为解决监管力量薄弱、工作磨合难度大、信息不通畅和依法治档力度不够等问题，市档案局开展粤港澳大湾区背景下“互联网+档案智治”模式研究和实践，以创新档案业务指导、行政管理和知识服务模式为导向，提出了通过数字化手段重塑档案治理方式、流程和工具的建设思路，以加快档案治理模式的现代化变革。

　　1.应用大数据技术推动档案治理高效精准

　　在习近平总书记“要运用大数据提升国家治理现代化水平”重要论述的指导下，市档案局开展将大数据技术应用于档案治理的分析研究，通过档案治理数据的智能采集分析、情景建模、深度挖掘和预警评估，将治理关键指标融入工作审批流、权限流、数据流和控制流，重塑档案业务指导、局馆重要协作事项、重点建设项目档案指导、“双随机”执法、馆（室）在线业务评估和档案服务外包监管6个可视化业务流（如图1所示），加强全市重点工作、重点领域、重点行业、重点项目（以下简称“‘四重’项目”）档案治理数据的汇聚与联通，强化管理对象数据动态监测，聚焦业务薄弱点分类施策、靶向监管，以有效提升风险预判和提醒能力，为创建智慧档案行政管理大脑打造强有力的数据底座。

图1  业务流程图

　　2.挖掘数据深度构筑局馆室多维监管体系

　　市档案局通过与市档案馆、市大数据中心、市电子公文协同处理系统和省政务平台“粤政易”等对接互联，将档案行政管理决策需求的数据要素与相关业务数据匹配关联，对所需数据进行采集、管理、交换、集成、分析及风险预警管控，加强行政管理数据与档案馆（室）数据的深度融合，构建“互联网+”环境下各级局馆室“三位一体”的多维度监管体系，创新依法治档、档案服务外包监管和“四重”项目档案预警等多个数据应用场景，进一步厘清业务监管权限边界，打破传统“条块分割、封闭运行”的档案治理模式，完善分层分类的多维监管体系，重塑全方位、宽领域的“大档案”格局。

　　3.聚焦流程再造强化档案执法全流程闭环

　　对照《档案检查工作办法》，市档案局研究如何打造“重点任务下达—基础业务指导—在线执法检查—限时整改反馈—透明阳光公示”的线上监管流程，将业务检查与“双随机一公开”执法紧密衔接，创新多终端无缝互联，实现PC端的“档案工作建设评价”“档案安全风险评估”与手机端“掌上执法”的数据同步共享，手机全过程记录执法主体、执法人员、执法时间、执法地点和现场检查情况等执法证据链，在线记录执法检查情况、上传执法音视频、反馈检查意见，同步执法信息、执法程序、执法结果、执法整改情况至PC端，以加强事前、事中、事后全环节监管，推动执法过程更加规范、公正、透明、高效。

　　建设实践

　　基于上述研究思路，珠海市于2021年初启动了档案行政管理平台建设项目，历经调研分析、需求研讨、系统设计、代码实现、功能测试和安装部署等阶段，于2022年建成并分阶段部署应用于珠海市和合作区各级档案部门。

　　1.平台架构

　　平台采用集中部署、分级管理模式，基于自主可控政务云环境，集数据整合处理、建库、管理、分析为一体。市档案局负责平台的基础设施建设、资源存储管理以及任务定制分配，珠海市和合作区各级档案部门按照“权限力度多级细分”原则分类逐级应用，最大程度实现资源集约化管理。

　　平台总体逻辑架构可分为“五大层次”和“三大保障体系”（如图2所示）。“五大层次”自下而上由设施层、资源层、服务层、应用层和接入层构成。其中，设施层为基础，从国家已公布的自主可控产品目录中采购服务器、存储、操作系统、中间件、数据库、信息安全等设施设备，打造坚实的信创基础环境。资源层为依托，构建成集结构化及非结构化数据为一体的资源库，涵盖档案知识库、人才名录库、档案行政业务工作数据、系统级数据等各类数据。服务层为技术核心，除提供基础组件、系统管理、应用设置、信息发布等支撑型技术服务外，还包括与外部系统对接的通用标准接口、数据异构、数据挖掘、智能算法、安全算法等创新型技术服务。应用层为业务核心，根据档案行政管理的工作需求，设置重点工作事项督办、档案基础业务工作监督指导、档案检查工作、重大建设项目档案过程监管、服务外包监管、档案宣传教育、统计分析等应用模块，并具备良好的可维护性、可扩展性。接入层为媒介，珠海市和合作区各级档案部门可通过PC端、移动端等多种接入方式访问平台。“三大保障体系”包括标准规范体系、安全保障体系、实施保障体系，为平台建设合规、安全及稳健运行保驾护航。

图2  平台架构图

　　2.平台功能

　　平台通过线上线下联动方式实现各项档案行政管理功能，其重点功能如下：

　　（1）强化重点工作事项贯彻执行

　　“重点工作事项”模块用于全市档案工作重点事项全程管理，提供科学分配、在线办理、监督提醒、反馈汇总等功能，实现任务分级贯彻执行、信息垂直报送汇总、数据统一路径管理。通过与市数字档案馆深度对接，分设局馆事项协同模块，辅助档案进馆督导、档案开放审核等事项线上协作，探索建立局馆计划引导、馆室结合推进的协同工作机制，达到横向打通、纵向贯通、协调有力的目的。

　　（2）创新档案基础业务监督指导

　　“档案业务向导”模块流程围绕《机关档案管理规定》的8个方面设计，为立档单位提供业务指导、日常管理、监督自查和履职反馈等服务。该模块聚焦业务要点关联标准依据和模板参考，可在线智能分析立档单位档案业务薄弱点，出具反馈报告和指导建议，闭环跟踪问题整改，不断细化档案行政管理颗粒度，推动业务指导、弹性知识服务覆盖全域。系统的实时采集和统计分析功能服务各级档案馆掌握所在区域的档案种类、数量及来源等数据信息，拓展专业档案进馆、特色档案征集范围。

　　（3）规范档案检查工作闭环管理

　　“依法治档”模块包含制度建设、实施检查、业务培训和监督整改4个方面的功能，闭环管理执法检查全流程，涵盖重点监管领域的5个方面，系统可定制考核指标及定量、定性的评价项，并辅以对应的档案法律法规和标准规范学习提示。“双随机一公开”执法检查板块同时部署在PC端和“粤政易”平台移动端，严格落实行政执法“三项制度”，建立“四库”即受检单位库、执法人员库、专家人员库和检查人员库，“双随机”抽取受检单位和检查组成员，“一公开”在线公示检查结果，实现了检查模式的灵活配置、检查指标的细化定制、检查流程的可视展示、检查过程的追溯管理和检查记录的长久保存。

　　（4）提升重大建设项目档案管理效能

　　“重大建设项目档案”模块围绕项目监管的3个阶段和5个关键点开发设计，监督指导各级项目主管部门及时在线报送《重大建设项目档案工作规划》，报审《广东省重大建设项目档案登记表》。施工阶段通过平台联合有关主管部门开展现场检查，线上同步检查记录、及时反馈整改意见、跟踪整改落实情况。平台的预警提示功能和“数据统计分析”模块可督促档案主管部门和项目单位做好重大建设项目档案登记备案、同步管理、专项验收等工作，进一步推动建设周期长、涉及领域广的重大建设项目持续规范地开展档案管理。

　　（5）科学开展档案服务外包监管

　　“档案服务外包监管”模块覆盖档案服务外包机构及项目登记备案、项目实施监督指导、服务外包评价汇总等监管事项，具备动态监管全市档案外包机构和外包项目，指导立档单位加强监管档案外包机构服务质量，畅通档案整理外包项目质量评价渠道，提供违法违规线索在线举报等功能，增强档案主管部门对档案服务外包机构全方位监督的力度。通过公示档案馆、立档单位对外包服务和整理质量的综合评价，完善“好差评”评价体系，形成档案整理外包问题溯源追责机制，以“需求端”“监管端”“供给端”三端一体倒逼档案外包服务提质增效。

　　建设成效

　　珠海市档案行政管理平台的上线，构建了全市“统一网络、统一标准、统一系统”的档案行政管理体系，覆盖市、区、镇、村四级及合作区529个立档单位，为市区档案主管部门、横琴粤澳深度合作区档案负责部门在线监管、指导直属机关和所属单位、派出机构的档案工作提供“1对N”在线治理技术手段，实现了一网统管、在线全检、闭环整改的“互联网+档案监管”，全市档案治理由“单打独斗”转变为“协同作战”。

　　1.为构建市域一体化档案管理网络提供“智联”保障

　　通过建设以“互联网+监管”为核心的档案行政管理平台，市档案局统筹全市各级档案部门推进“点片面”档案工作，构建“横向到边、纵向到底”的档案网络新格局。“点”上全力推进档案工作质量稳步提升，加强对“四重”项目档案工作的全过程在线监督指导，加强档案部门协同、区域协同、行业协同。“片”上合力推进各区域档案工作，实现档案局、档案馆与行业主管部门在线分层次监督指导业务基础建设和专业档案管理，推动电子文件归档和电子档案管理全面实施，增强档案干部队伍建设，完善档案外包服务等重要监管事项。“面”上强力推动建立四级密切配合长效档案工作机制，深化档案领域“放管服”改革，全面推动档案工作高质量发展。

　　2.为提升依法治档能力和水平提供“智治”保障

　　在国家治理视域下，市档案局以新修订的档案法为指引，以档案法规、规章为基础，以提升档案治理效能为目标，基于自主可控环境搭建档案行政管理平台，运用信息技术和大数据分析手段加强档案行政管理和业务管理，统筹协调多元主体协同参与档案行政管理过程，力求行政管理内容科学、执法检查流程严密、业务模版配套完备、系统操作简易流畅，推进监督指导、培训学习、监管评估等档案业务在线应用，规范执法检查全流程记录与管控，加快促进档案监督检查从传统“人治抽检”向“互联网+监管”转变，业务指导从碎片化向整体性转变，推进档案治理一体化、精准化、知识化，推动档案工作质量螺旋式上升，加快档案行政管理工作全面数字转型和智能升级。

　　3.为深化局馆协同联动提供“智理”保障

　　在加强局馆协同的导向下，市档案局打通了平台与市数字档案馆的对接，实现双向的数据交互联通，及时掌握立档单位各类文件归档情况，推动三方数据流通、校核、佐证，强化对档案资源的摸底调查，提供有力的数据采集技术保障，推动更多具有利用、凭证、查考价值的档案纳入进馆范围。基于平台对全市档案数据的实时、准确的统计，市档案局、档案馆联合明确了电子档案和纸质档案归档要求，做到了电子档案和纸质档案档号编制统一规范，建立了服务协同、治理协同和监管协同的高效新机制，强化了业务层和数据层的深度融合，拓展了“业务宽度”、延伸了“数据深度”、加强了“合作力度”，进一步提高了档案管理现代化的质效。

　　随着移动互联网、人工智能、大数据等新兴技术逐渐应用到档案领域，档案行政管理工作正从“互联网+监管”模式逐步向“智慧监管”转变。下一步，珠海市将利用和发挥人工智能技术深化平台自主学习能力，加强系统监督指导业务知识的自主沉淀能力，进一步探索监管的深度广度、创新监管的智慧手段、细化监管的颗粒度，规范化局馆室“三位一体”的档案工作，推进区域内档案治理体系建设，全面提升档案治理效能。

　　[本文系国家档案局科技项目“粤港澳大湾区背景下提升档案治理效能的‘互联网+’智治模式研究与实践”（项目编号：2022-X-079）的阶段性研究成果]

　　作者单位：广东省珠海市档案局

　　责任编辑：王辉