《中华人民共和国档案法实施条例》的发展历程

　　近日，《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）公布，这是中国档案法制史上的一件大事，对于我国档案事业的发展，对于档案治理体系和档案资源、利用、安全体系建设具有非常重要的意义。

　　一、演变历程：由实施办法到实施条例

　　《实施条例》是在《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）的基础上演进而来，自1990年第一版《实施办法》问世以来经历了近25年的发展历程。

　　（一）第一版《实施办法》：于1990年10月24日由国务院批准、1990年11月19日国家档案局令第1号发布实施。共分为6章33条。第一章为总则，第二章为档案机构及其职责，第三章为档案的管理，第四章为档案的利用与公布，第五章为奖励与处罚，第六章为附则。国家档案局、国务院法制局档案法实施办法条文释义编写组编写《中华人民共和国档案法实施办法释义》一书，于1992年1月由中国档案出版社出版。

　　（二）第二版《实施办法》：1999年5月5日，国务院批准了修改后的《实施办法》，1999年6月7日国家档案局令第5号发布实施。共分为6章31条，第一章为总则，第二章为档案机构及其职责，第三章为档案的管理，第四章为档案的利用与公布，第五章为罚则，第六章为附则。与第一版相比较而言，第二版删除了第五章中的“奖励”，并改“处罚”为罚则。由郭树银主编的《中华人民共和国档案法实施办法释解》一书于2000年6月由中国法制出版社出版。需要特别指出的是，2017年3月1日，国务院作出《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（国务院令第676号），删去《实施办法》第十七条。取消了出卖、转让集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的审批事项，对《实施办法》进行了局部修改。

　　（三）第三版即目前《实施条例》：2023年12月29日国务院第22次常务会议通过，2024年1月12日国务院令第772号公布，自2024年3月1日起施行。共分为8章52条。第一章为总则，第二章为档案机构及其职责，第三章为档案的管理，第四章为档案的利用和公布，第五章为档案信息化建设，第六章为监督检查，第七章为法律责任，第八章为附则。与第二版相比而言，增加了第五章“档案信息化建设”，并更改“罚则”一章为“监督检查”和“法律责任”两章。《中华人民共和国档案法实施办法》同时废止。”《实施条例》相对于《实施办法》来讲，无论是在条款数量还是具体内容上都发生了重要变化。

　　二、紧密关系：《实施条例》与《档案法》

　　条例是由国家制定或批准的规定某些事项的法律文件，主要起到辅助性和阐释性的作用，适用于对国家或地区的政治、经济、社会发展等方面的重大事项进行管理和处置。《实施条例》第一章第一条明确指出“根据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）的规定，制定本条例。”因此，第一，从形式上看，《实施条例》所有规定均根据《档案法》制定，并且在结构上保持一致，保证其对《档案法》阐释性与辅助性的关键作用得以发挥；第二，从内容上看，《实施条例》的所有内容都是对《档案法》具体内容的进一步细化与丰富，是对《档案法》内容的深入拓展与具化，《档案法》是“纲”，《实施条例》是“目”，纲举目张，《实施条例》作为由国务院批准的最高法规性文件，是我国档案法规体系的核心《档案法》的配套法规，二者是一体的、不可分割的，是我国档案法规体系最重要的组成部分；第三，从整体上看，《实施条例》是对《档案法》的有益补充和完善，二者是一个有机的系统整体。凡是《档案法》规定明确的，《实施条例》不再重复说明；凡是《档案法》规定相对笼统的，《实施条例》予以具体清晰的阐释。如，《档案法》第七条“对在档案收集、整理、保护、利用等方面做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。”《实施条例》第十条则完善为“有下列情形之一的，由县级以上人民政府、档案主管部门或者本单位按照国家有关规定给予表彰、奖励：（一）对档案收集、整理、保护、利用做出显著成绩的；（二）对档案科学研究、技术创新、宣传教育、交流合作做出显著成绩的；（三）在重大活动、突发事件应对活动相关档案工作中表现突出的；（四）将重要或者珍贵档案捐献给国家的；（五）同违反档案法律、法规的行为作斗争，表现突出的；（六）长期从事档案工作，表现突出的。”总之，《实施条例》是根据《档案法》制定并对其进行阐释与深化的法律文件，二者关系密不可分。

　　三、发展变化：量变与质变

　　由《实施办法》升级为《实施条例》，不仅体现在法律名词的变化，更体现了国家对档案事业的高度重视，是对档案工作为党管档、为国守史、为民服务的高度肯定。在具体内容上，体现了质的飞跃，档案“法制”内容更具体，档案“法治”含义更深厚，为“档案治理体系”的建设提供了更全面具体的法律保障。

　　（一）从数量上看，《实施条例》比《实施办法》更丰富，从31条增加为52条，变化清晰可见，不但增加了以前没有的“档案信息化建设”章节共7条内容，还将其他要求规定得更清晰具体。

　　（二）从形式上看，《实施条例》比《实施办法》更完善，将“罚则”分为“监督检查”和“法律责任”两章，条文用语更专业严谨，不但明确了对社会公民、相关部门及服务企业违法行为的处理程序，更进一步明确了档案主管部门的法律责任。

　　（三）从内容上看，《实施条例》比《实施办法》更为清晰，《实施条例》是依据档案法而制定，档案法的进一步完善使相对应的《实施条例》更清晰具体。如第四十八条规定“国家档案馆违反国家规定擅自扩大或者缩小档案接收范围的，或者不按照国家规定开放、提供利用档案的，由县级以上档案主管部门责令限期改正；情节严重的，由有关机关对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分”，这是全新规定。

　　（四）从整体看，《实施条例》比《实施办法》更全面，这是时代进步使然。从第二版《实施办法》到《实施条例》问世，经历了24年的发展历程，在21世纪的20余年中，不管是档案的范畴，还是档案事业的进步，亦或是档案法的变迁，都有了质的飞跃，这一切都最终反映到《实施条例》中来，使之在结构上更为齐全完备。

　　总之，《实施条例》的发布，是对我国档案治理体系的充分完善，是对档案法的有益配套补充，是中国档案法治建设发展史上的一座里程碑。

　　原载于《中国档案报》2024年2月5日 总第4095期 第一版