档案治理效能评估框架分析及推进路径

　　文/李宗富  姜爱玲  单思远

　　党的二十大报告明确指出，在中国式现代化前进道路上，要不断完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，不断取得更多制度性成果和更大治理效能。《“十四五”全国档案事业发展规划》将提升档案治理效能作为“十四五”时期我国档案工作的重要发展目标和主要任务之一，并提出通过加强检查评估等措施保障规划的顺利实施和完成。适时通过科学有效的评估不仅可以全面客观检验档案治理效能提升工作成效，而且可以及时发现建设中存在的问题，为进一步提升档案治理效能、提高档案治理水平提供科学依据和参考。为此需要业界加强并深化档案治理效能评估研究。笔者运用“5W2H”分析法深入系统分析档案治理效能评估的原因、内容、时机、地点、主体、方法和效果等问题，构建档案治理效能评估框架，可以为我国档案治理效能评估机制构建及提升建设等提供理论依据和实践参考。

　　档案治理效能评估内涵解析

　　效能是指一定的组织或机构在实现治理目标时所显示的能力以及所获得的治理效率、效益和效果的综合反映。效能更加注重结果绩效和过程能力统一，体现出活动目标具体实现程度和准确性，根据效能可以评估工作成效。档案治理效能应该是一个全面的动态的过程，在强调档案治理目标结果实现的同时兼顾档案治理目标实现的过程；在注重档案治理目标实现效率的同时兼顾档案治理目标实现的质量。从效能的基本定义出发，结合档案治理效能的相关研究，笔者理解的档案治理效能是指档案治理主体为实现档案善治目标进行档案治理活动时所展现的能力和所产生的效率、效益和效果的综合体现。它既是档案治理活动的出发点和归宿，也是档案治理活动情况的综合反映。

　　评估是进行分析和评价的一种活动，涉及评估主体、内容、对象、方法等。其中，确定评估内容和方法是评估工作的重要环节。通过设立指标、收集和分析数据，构建科学有效的治理效能评估体系，保证评估结果的客观准确。档案治理效能评估是一个系统化的概念，是评价分析档案治理主体在实现档案善治目标时所展现的能力以及所产生的治理效率、效益和效果，是把握我国档案治理水平现状的重要工具和手段。

　　在当前要求大力提升档案治理效能的发展背景下，需要尽快构建出一套内容全面、科学适用的档案治理效能评估体系，对档案治理活动的效率、效益、效果等进行全面客观准确的评估与衡量，并及时总结档案治理效能转化和提升过程中的不足和问题，以评促转促建促发展，加快推动我国档案治理体系和治理能力现代化建设。

　　档案治理效能评估框架分析

　　1.档案治理效能评估原因

　　适时开展档案治理效能评估不仅有着明确的法律政策依据和要求，而且也是我国档案治理现代化建设实践的迫切需求和各方诉求。《中华人民共和国档案法》明确指出：“为了推进国家治理体系和治理能力现代化，为中国特色社会主义事业服务，制定本法。”其中充分体现了治理理念，为档案治理现代化建设提供了坚强的法律保障。《“十四五”全国档案事业发展规划》不仅对档案治理效能提出了新的具体要求，而且也强调了提升档案治理效能过程中评估工作的重要性。及时对档案治理效能进行科学评估，全面客观准确了解档案治理现状和水平，既是不断推进档案治理现代化的必然要求，也是推进国家治理现代化的应然之需。档案治理效能评估既是档案治理活动中的一项基础性工作，也是档案治理现代化过程中的一个重要环节。通过评估，全面详细了解、准确把握档案治理状况，不断改进、优化治理措施，从而更加有效地推进档案治理活动，为档案治理转型提供有效保障。通过评估档案治理效能，引领档案治理变革方向，及时发现治理转型过程中出现的问题并予以解决，从而起到以评促转、以评促建和以评促用等作用。

　　2.档案治理效能评估主体

　　评估主体作为评估活动的发起者和组织者，在评估活动中起到掌控和支配评估活动走向的作用，直接影响着评估活动的效率和效果。由于治理活动涉及多方主体利益，档案治理效能评估活动需要融合各类主体。档案治理效能评估主体包括档案主管部门、各级各类档案企业事业单位、第三方评估机构、档案行业协会、社会组织、档案用户等。各主体有着不同的定位、职责、诉求和目标，需要根据自身的职责和优势承担相应的评估任务。在我国档案事业体系下，档案主管部门作为档案工作领导机构，由其主导档案治理评估活动顺理成章。档案主管部门在档案治理效能评估过程中发挥组织领导和支持保障等作用，承担制定评估标准、颁布评估制度、协调与其他各主体之间合作等职责。此外，第三方评估机构、档案行业协会和档案用户等评估主体具有相对的独立性，参与档案治理效能评估可以使评价结果更为真实客观，起到弥补档案主管部门评估不足的作用。目前我国档案治理效能评估尚未形成长期、制度化的评估运行机制。此外，由于第三方评估机构、档案行业协会等评估主体参与档案治理效能评估的地位不明确、档案用户参与评估的意愿和能力欠缺等因素，也会影响评估结果的独立性、评估过程和方法的科学性以及档案用户意见的有效反馈等。

　　3.档案治理效能评估内容

　　档案治理效能评估就是评价各个档案治理主体在多大程度上推进了档案治理现代化，是否按照既定目标采取了相应的治理行为。档案治理效能和档案治理体系、治理能力密切相关，档案治理效能提升的过程实质上就是档案治理体系和治理能力现代化的过程。因此，档案治理效能评估的核心内容应该紧紧围绕档案治理体系和治理能力现代化设计。

　　档案治理体系现代化是建设具有民主化、高效化、法治化、协调化、规则化等特点的围绕全社会档案事业内容并形成的制度体系的过程。在档案治理体系现代化方面评估应侧重于民主协商、公开透明、程序规范、内容合法、治理绩效、公众满意度、创新指标等内容。档案治理能力现代化是指档案治理主体逐步建构起适应档案治理体系现代化要求的档案治理能力结构的过程。在档案治理能力现代化方面评估应侧重于各主体的民主参与、依法治理、文明善治、和谐共治能力等。评估内容是否全面合理、符合逻辑和现实直接决定评估指标体系是否科学、适用、有效。档案治理体系和治理能力现代化作为档案治理效能评估内容的逻辑主线，直接决定了档案治理效能评估指标体系的基本框架，或者是直接呈现在档案治理效能评估的指标设置上，成为档案治理效能评估指标体系的维度或“一级指标”。

　　档案治理效能评估除了要关注结果性的评估内容，还需要关注档案治理变革过程性的评估内容。既要关注具体的档案治理绩效结果，还需要关注档案治理能力行使的法治化和规范性。

　　4.档案治理效能评估时机

　　《“十四五”全国档案事业发展规划》指出国家档案局应有效组织中期评估和总结评估，对重大项目、重点任务实施情况进行跟踪分析，适时开展专项评估。该项举措表明在档案治理过程中应当进行常态化的评估活动。档案治理效能评估应是一个科学完善的体系，由计划、组织、实施、反馈、创新应用等环节组成，具有可持续性。评估时间可以划分为“前期评估”“中期评估”和“后期评估”。前期评估应该以评估内容为基础，整体规划设计档案治理效能评估体系，确定档案治理效能评估的主体、对象、目标、标准和规范等，构建与之相适应的档案治理效能评估指标体系，为开展评估工作奠定基础。中期评估本质是对档案治理的过程评估。评估内容主要是确认目标进度和计划的执行情况，包括时间、人力、物力、资金、技术等投入情况。在中期评估过程中，“以专家现场考核的方式进行制度保障评估，侧重评估资金、人才、组织的保障情况；以建立绩效评估月报制度及通过数据信息采集平台定期收集相关数据进行目标进度评估”。通过中期评估及时发现治理过程中出现的问题，并制定相应的解决方案，避免造成无法挽回的损失。后期评估是真正意义上的结果评估，主要对评估对象治理的效率、效果、效益进行全面评估。评估过程中需要各主体互相协作、互相监督，保证评估活动的顺利进行和评估过程的规范性。

　　5.档案治理效能评估地点

　　评估活动应确保评估主体的全覆盖，让各主体都有权利、有能力参与其中。然而，由于多元评估主体的组成比较复杂，评估人员的分布比较分散，很难将其同时集中在一个场地，容易出现无法评估或者评估成本过高等问题；并且在进行集体评估时，各评估主体之间易相互影响，从而影响评估的客观性。所以多元主体参与档案治理效能评估必须依赖数字平台获取信息及提供信息。然而，目前我国与档案治理效能评估相配套的技术操作平台仍有待建设，同时，由于部分评估人员缺乏评估工作经验和数据平台操作技术，评估的科学性也会受到一定影响。

　　6.档案治理效能评估方法

　　根据不同的评估角度，可以对档案治理效能进行主观评估和客观评估。主观评估是从评估主体直观感受角度，如通过问卷调查、专家访谈等形式征集评估主体的意见进行分析得出评估结论。客观评估是从客观实际角度出发进行评估，如通过收集不同治理主体的参与率、参与规模、治理的成本效益等客观数据进行分析得出评估结论。虽然客观的评估方法较为科学，但是在实践中一般都采用主客观相结合的评估方法。这是由评估主体和评估内容决定的。档案治理效能的评估内容包括档案治理主体的民主参与能力、档案治理机制运行的规范性、档案治理政策的适应性等，这些评估内容显然更加适用于评估主体的主观评估。

　　此外，还可以对档案治理效能进行定性评估和定量评估。建立档案治理效能评估指标体系就是一种定量评估方法。然而定量评估方法必须要与定性分析相结合才能更好地对相关数据作出客观、准确的判断，进而使构建的档案治理效能评估指标体系具有全面性和客观性。

　　7.档案治理效能评估结果应用

　　档案治理效能评估的目的是利用评估结果改进工作，提升档案治理效能。判断档案治理效能评估实效的依据是看它是否在一段时间后有助于档案治理效能的提升，是否使档案治理工作符合服务党和国家工作需要、满足人民群众档案需求的目标，是否达到“善治”等。“善治”是档案治理效能提升的最终评估标准，是各机关、团体、企业、事业单位、组织和个人为实现对档案事务和档案资源的透明、有效、负责任管理，而进行的通过表达各自利益、沟通、协商等途径实现的档案治理的有序状态。档案治理理论应用和治理规划政策等公布实施都是为了使档案治理达到“善治”的目的。档案治理效能评估并非以评估为终点，评估只是一个工具和手段，评估结果在档案治理过程中的恰当运用和及时反馈才是其最终归宿。借助效能评估，把握档案治理活动实施的整体情况，进而确认治理过程中哪些方面出现了问题并及时予以改正，以此进一步推动档案治理变革、促进档案事业高质量可持续发展。

　　档案治理效能评估推进路径

　　1.树立科学的档案治理效能评估理念

　　理念更新是有效实施档案治理效能评估的前提。在我国档案治理转型背景下，应当树立与治理时代相适应的档案治理效能评估理念，使档案治理效能评估及时适应国家、社会治理转型需要，以观念转变促进档案治理体系和档案治理能力现代化建设，推进我国档案事业走向档案“善治”。在档案治理效能评估过程中，评估主体应当转变观念，以更加包容、积极的态度参与到档案治理效能评估过程中，以发现档案治理评估工作出现的问题、及时提出改进意见为最终目的。档案主管部门需要转变传统评估观念，鼓励引导各种社会力量积极主动参与到档案治理效能评估活动中。此外，评估对象也应以开放的态度和积极的心态接受档案治理效能评估，将评估看作是改进工作、提升自身发展的好机会。评估各方需要全面理解档案治理效能评估的概念和内涵，认识到档案治理效能评估不仅包括对档案治理效率进行评估，还包括治理能力、治理体系等建设情况进行评估；不仅包括对现在和过去的治理效能评估，也包括对未来的治理效能进行预估和期盼。总之，档案治理效能评估应该是一种全面的、可持续且不断发展的评估。

　　2.克服档案治理效能评估的发展瓶颈

　　在实施档案治理效能评估过程中，需要建立一套全面、系统、操作性强的评估制度，如科学的多元主体评估机制、完善的信息公开机制、健全的监督反馈机制等。

　　首先，目前有关多元化主体参与档案治理效能评估仍然存在于理论层面，没有明确具体的多元主体参与评估的计划方案、实施流程，也缺乏相应的法律法规支撑和保障。亟须通过完善法规制度等对各个评估主体的权利义务、参与形式、参与范围、评估程序、评估内容等作出详细规定，以法规制度等形式充分保障多元主体的评估权利责任和义务。

　　其次，科学有效的档案治理效能评估必须以有效的档案治理信息公开制度为基础和前提，以此打破信息壁垒，合理流通评估信息，最大限度地实现信息共享。这就需要明晰评估各方的信息公开权责，增强信息透明度，从而提高其他评估主体参与的积极性，使更多相关主体及时了解并积极参与其中。

　　最后，档案治理效能评估在实施过程中应当建立监督反馈机制，以确保评估的客观性公正性。需要构建以档案主管部门为主导的监督体系，建立协同联动的监督反馈机制，形成监管合力。如可以成立专门的监督委员会，监督档案治理效能评估全过程，确保评估过程公开透明等。通过一系列规章制度使监督反馈机制系统化、规范化、常态化，最终起到以评估反馈并优化档案治理体系的目的和作用。

　　3.增强档案治理效能评估的有效性

　　档案治理效能评估不能仅仅依靠档案主管部门，还需要其他相关主体的大力支持和积极参与。随着大数据、云计算、人工智能和区块链等新兴前沿技术的飞速发展和广泛深入应用，档案主管部门可以创新档案治理效能评估手段，探索“互联网＋评估”手段和模式，将档案主管部门、各级各类档案企业事业单位、社会组织和档案用户等相关主体汇集整合到统一的评估系统中，突破时空限制，根据具体的评估事项，选取合理的评估人员组成“云评估小组”，从而实现对档案治理效能的精准、实时、远程、动态评估。

　　同时，档案主管部门可以通过多种渠道收集、整理和分析公众的档案信息需求和评价反馈等，及时听取公众的意见建议，主动接受社会监督，加强公众之间的联系。如可以通过加快数字时代基础设施的开发，确保微信、数据开放平台、官方网站等新媒体渠道面向评估活动的应用。此外，参与档案治理效能评估的主体也需要具备一定的知识和技术。需要对评估主体进行培训，提高参与主体的评估能力，使评估主体及时掌握档案治理效能评估的理论知识和档案治理数据平台的操作程序等，以保证评估过程的顺利进行和评估结果的真实有效。

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　　作者单位：郑州大学信息管理学院、辽宁大学信息资源管理学院

　　责任编辑：周拯民