加快推进单轨制实现档案工作数字化转型

数字时代的发展势不可挡，新一轮技术革命和产业变革要求充分激活数据要素潜能，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。在建设数字中国的背景下，档案工作作为党和国家事业的重要组成部分，正以积极的姿态融入数字浪潮，通过创新理念、方法和模式，走向全面数字化转型。其中，电子文件单轨制管理是实现档案工作数字化转型的重要内容、关键手段与应有之义。随着电子文件单轨制持续推进，有必要明确电子文件单轨制推进的可能、可行与可为，更加有针对性地推动实现档案工作数字化转型。

一、可能：全链数字，加快推进单轨制势在必行

在数字中国建设机遇下，各领域、各行业业务工作数字化转型步伐加快，档案工作亦如是。档案工作数字化转型是档案工作的基本趋势与发展目标。《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）明确提出，到2025年，档案信息化建设进一步融入数字中国建设，档案工作基本实现数字转型。推进电子文件单轨制正在进行时。其中，全流程数字化、全要素规范化对加快推进单轨制提出具体要求。

（一）全流程数字化，要求加快电子文件单套制归档

电子文件单套制归档是电子文件单轨制管理的关键一环。当前，业务领域电子文件在数字环境下产生已较为普遍，如何打通从业务系统到档案系统的归档功能是首要问题。《规划》提出，强化各领域电子文件归档工作，着力推进在业务流程中嵌入电子文件归档要求，在业务系统中同步规划、同步实施电子文件归档功能，保障电子文件归档工作广泛开展，切实推动来源可靠、程序规范、要素合规的电子文件以电子形式单套制归档。然而，虽然电子文件单套制归档试点工作在党政机关、企事业单位已有一定基础，但仍需加快试点工作深入推广的节奏，以实现较为全面的电子文件单套制归档实践。

（二）全要素规范化，要求加快电子文件单轨制运行

电子文件单轨制运行是电子文件单轨制管理的最终状态。电子文件单轨制运行是指在数字环境下仅以电子方式运行和保存电子文件，以此确保电子文件流转和管理连贯的一致性，避免不同生命周期阶段管理内容和方法的割裂，使业务流程与档案管理流程自然衔接，实现各项要素的规范管理。虽然电子文件相关政策标准对电子文件移交、归档进行了一定程度的规范，但仍有较大改进空间，亟需进一步深入研究。而这也对电子文件单轨制运行提出了一定要求。

二、可行：三管齐下，加快推进单轨制具备条件

2021年1月1日施行的《中华人民共和国档案法》明确规定，电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。这在立法层面保证了电子档案的法律效力。随着相关工作的持续推进，电子文件单轨制正从观望怀疑的气氛中突围，走向政策法规形成支持、理论研究形成共识、试点推广形成基础的新阶段。

（一）政策法规形成支持

近年来，从中央到地方，各级主体（既包括国家档案局也包括地方档案部门，中共中央办公厅、全国人大常委会等单位都有参与）出台了不少关于电子文件单轨制的政策法规，为促进电子文件单轨制落地生效提供了政策法规依据与支持。如，《机关档案管理规定》指出，“电子档案与传统载体档案具有同等效力”“满足本规定第五章规定且不具有永久保存价值或其他重要价值的电子文件，以及无法转换为纸质文件或缩微胶片的电子文件可以仅以电子形式进行归档”。《国务院关于在线政务服务的若干规定》明确要求，“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交”。

（二）理论研究形成共识

针对“单轨制”“双轨制”“单套制”“双套制”的讨论由来已久，学者们通过辨析“轨”“套”等概念含义、比较不同管理方式的利弊，逐步厘清实施单轨制的原因、条件与路径，在学术层面基本形成共识。如，关于单轨制的涵义，基本上已经明确“轨”指的是文件的运行状态，既包括数字的也包括非数字的。而在档案工作数字化转型的背景下，单轨制主要指的是电子文件单轨制，即文件完全在数字环境中运行。

（三）试点推广形成基础

以政策法规为支撑，单轨制研究与实践向纵深发展。数据驱动、数据治理、数据保全等视角的引入使电子文件单轨制管理理念得到充实完善，过去阻碍单轨制推进的技术难题也随着数字签名技术、CA认证技术、云技术等新兴技术的发展和应用迎刃而解，在实践中试点推广单轨制已呈现蔚然之势。2016年，国家档案局开展企业电子文件归档和电子档案管理试点工作，遴选出33家企业开展单轨制电子文件归档试点。2018年，国家档案局又遴选若干企业作为第二批试点单位，以会计电子文件的单轨制归档和电子发票（包括其他票据）的单轨制归档为重点开展试点工作。截至2019年，第一批试点的33家企业全部通过试点验收，标志着我国电子文件和电子档案单轨制工作进入了快速发展的轨道。2021年，雅砻江杨房沟水电站建成基于BIM（建筑信息模型）的杨房沟水电站智能建设平台，实现了国内水电行业首个工程档案的数字化与自动化，成为电子文件单轨制管理和档案工作数字化转型的新标杆。

三、可为：自上而下，靶向布局单轨制推进任务

数字技术的深入发展和政策法规的日益完善使单轨制具备了良好的推进条件。然而，在走向单轨制的道路上仍存在一些“绊脚石”，包括原生电子文件生成过程中的形成要求与归档要求存在差异；原生应归档数据的多样化与电子档案载体形态有限存在差异；业务系统与档案系统互联互通以及单轨制管理中的全程控制和电子凭证等问题。以问题为导向，相关部门单位应自上而下，靶向布局单轨制推进任务。

（一）顶层布局下阶段单轨制建设路向

加快推进单轨制应建立在单轨制建设已有探索的基础上。一方面，按归档数据类型分类设计标准通用的单套归档与单轨运行流程，推动单轨节点、要素的标准化与规范化，适应绝大部分单轨状况；另一方面，集中研究力量探索不同数据类型、数据格式、系统环境等新阶段单轨制研究中的关键问题，为电子文件单套归档与单轨运行常态、良性建设提供重要支撑。

（二）加强单轨制标准规范体系化建设

电子文件生成、办理、归档、移交、保存等过程中涉及的要素纷繁复杂，每一项工作都应有明确的要求、规范和检验标准。当前，电子文件相关标准规范存在多主体、多主题、多对象等特征，体系化不强。下一步应着重以流程与内容为框架，构建起电子文件单轨制管理标准体系，并以此为面板，指导未来单轨制标准规范的制定与修订。

（三）加强后端价值传导提升数据效能

单套制归档与单轨制运行不是终点，而是起点。在完成单套制归档后，档案部门还应通过提升技术手段、强化技术应用、发挥数据价值，增强电子文件单套制归档与单轨制运行的动力。可通过开发电子档案资源库、档案知识库、档案开发与利用平台等支持电子文件归档和电子档案保存利用；利用大数据、人工智能等新兴技术促进档案数据的发现与重构，实现数据价值最大化。

（四）大力推动单轨制的整体生态构建

加快推进单轨制，还应从生态圈构建的视角入手，探讨主体、客体、手段等各项要素的良性循环。以理念转变为统领，形成包括治理体系、外包体系、科研体系等在内的电子文件单轨制生态圈，从制度、模式、学术等多方面为加快推进单轨制提供支持。

原载于《中国档案报》2023年8月31日 总第4029期 第一版

作者：中国人民大学档案事业发展研究中心副主任 牛 力