论《保密法》修订对涉密档案治理的影响

　　作者：张超

　　摘要：以总体国家安全观为指引，从赋权走向赋能，实现涉密档案的规范化治理，是《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）修订的出发点和落脚点。新修订《保密法》推动了涉密档案治理理念的更迭、治理模式的转型与主体权责的细化。首先，法治化理念、总体国家安全观与科技发展观推动涉密档案治理趋于多元化；其次，新时代涉密档案的现代化法治需要实现定密与解密的二元结构、纸质与电子的双轨并行以及违法与犯罪的事前防控；最后，涉密档案治理权责的明晰能为依法治档保驾护航。

　　关键词：《保密法》修订；涉密档案；档案法治；总体国家安全观

　　新修订《保密法》于2024年2月27日审议通过，自5月1日起正式施行。新修订《保密法》第七条规定，国家机关和涉及国家秘密的单位应当管理本机关和本单位的保密工作；2020年修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第四十七条明确要求，档案主管部门及其工作人员不得泄露履职过程中知悉的国家秘密。新修订《保密法》和《档案法》共同为涉密档案管理提供了规范根据和理念指引，也为规制档案失密划定了合理边界。新修订《保密法》的全面优化和升级，进一步强化了涉密档案治理的法律供给，同时也对涉密档案的保存管理提出了全新要求。面对数字时代的冲击，如何理解新修订《保密法》，实现涉密档案的规范化治理，成为亟须回应的重要课题。

　　涉密档案治理理念的嬗变

　　1.法治化理念的迭代升级

　　党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，我国始终坚持中国特色社会主义法治道路，不断推进完善中国特色社会主义法治体系，法治中国建设不断有机融入社会发展的方方面面，成为指导社会治理的重要方略。法律供给并赋能我国档案事业的建设与发展，不仅是习近平法治思想的题中之义，也是档案工作长期稳步推进的制度之基，亦为档案理论蓬勃发展提供了有力保障。这一方面需要完备的档案法律规范体系作为基本支柱，另一方面离不开档案法治现代化的价值引领。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》在“指导思想”一节明确指出，要“着力推动档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化”。依法治档蕴含着民主化基因和规范化思想，是档案工作走向开放和现代化的必由之路，也是新时代提升档案治理能力与治理水平的重要要求。因此，自改革开放以来，国家十分重视将档案治理纳入法治化轨道，法治化理念在档案治理进程中逐步铺陈开来。新修订《保密法》拓宽和深化了涉密档案治理的法治化理念：其一，新修订《保密法》第一条增加“根据宪法”“现代化”两处表述，为涉密档案治理寻觅宪法根据的同时，还明确了“法治现代化”这一理想目标；其二，新修订《保密法》增设第三条，从法律制度上明确要求加强党对保密工作的领导，而党的领导是中国特色社会主义法治最根本的保证，对涉密档案的现代化治理发挥着重要作用。其三，《保密法》此番修订共计增设12个条文，规范涉密档案的定密、解密、电子数据管理、保密风险评估等方面的内容，以积极回应保密工作中出现的新问题和新挑战。

　　2.总体国家安全观的有机嵌入

　　党的二十大对于新时代新征程国家安全任务作出明确规定：提高公共安全治理水平，着眼点是把国家安全的基础放在国内，建设更高水平的平安中国。完善社会治理体系，既是中国式现代化的重要内容，也是确保社会稳定和实现国家安全的必由之路。涉密档案囊括了国家在政治、经济、国防、外交等领域的重要文件资料，这些文件资料一旦泄露，将危及国家外部安全和造成内部秩序紊乱，因此需要引起格外重视。新修订《保密法》第三条明确提出保密工作必须坚持总体国家安全观，这是统筹发展和安全、扎实推进依法行政、进一步加强法治政府建设的重要举措。这不仅意味着涉密档案治理体系的构建要以总体国家安全观为指导思想和核心目标，更表明涉密档案治理的全过程应当遵循总体国家安全观的内在要求，并将其有机融入涉密档案的定密、解密与保密风险评估等方面。

　　新修订《保密法》第二条可以为涉密档案的实质判断提供法理根据，即只有涉密档案在实质上关涉国家安全和利益，才能认定为国家秘密。据此，如何从教义学视角理解“国家安全和利益”成为厘定实质判断标准的核心问题。从概念的内涵和外延角度上讲，国家安全和国家利益既可以独立存在，也可以交叉重合。由此看来，国家安全和国家利益之间的价值统摄仅在于“国家”，从不同维度考察二者关系显然会得出不同结论，因此在认定涉密档案过程中没有必要将重心放在如何区分二者上，而应关注二者是否需要同时具备，即究竟采取二元论还是择一说。笔者主张二元论，包括现实空间文件资料和网络空间数据信息在内的档案材料，只有涉及国家安全且具有国家利益时，才能认定为国家秘密。一方面，从文理上讲，条文规范采用的是“和”字而非“或”字，表明国家安全和国家利益应当同时具备；另一方面，涉及国家安全的事项可能并不存在国家利益，具有国家利益亦可能与国家安全无涉，前者会造成法律保护不具有可法益性的事项，这进而导致保护法益的规范目的落空，后者会导致涉密档案范围过于宽泛，反而无助于保密制度发挥实效。

　　3.科技创新引领发展的价值确立

　　伴随着科技革命的加速演进，信息化、数字化得以飞速发展和广泛应用，大数据、云计算、人工智能等前沿科技取得突破性进展，在这一时代背景之下，对档案的保密工作提出了更高标准和更严要求。因此，《保密法》的修订高度重视保密科技创新、科技防护与数据信息管护，在保密工作领域确立了科技创新引领发展的价值导向。一是支持保密科技创新（新修订《保密法》第四条、第十条），二是完善保密科技防护制度措施（新修订《保密法》第三十条、第三十一条、第五十二条），三是规范用于保护国家秘密的安全保密产品和保密技术装备管理（新修订《保密法》第三十二条），四是完善网络信息、数据保密的处置机制（新修订《保密法》第三十三条、第三十四条、第三十六条）。这意味着，科技创新引领发展的理念在涉密档案治理领域得以正式确立。

　　涉密档案治理模式的调整

　　1.定密与解密：一元模式转向二元结构

　　定密是涉密档案管理的源头和基础，规范定密管理、推动定密精准化，对于提高保密工作科学化、规范化水平具有十分重要的意义。新修订《保密法》颁行之前，我国涉密档案治理注重定密运行机制的构建，而忽视了解密的管理维护。例如，修订前的《保密法》只规定了不及时定密和失密所应承担的责任范围与类型，未及时解密是否承担责任以及承担何种责任未置一词。又如，早在2014年国家保密局就制定了《国家秘密定密管理暂行规定》（以下简称《定密规定》）来加强国家秘密定密管理，规范定密行为，但是解密的运行程序一直处于无法可依的状态，直到2020年才颁行了《国家秘密解密暂行办法》（以下简称《解密办法》）。然而，囿于原《保密法》关于法律责任规定的缺失，《解密办法》亦未能明确责任范围与类型。在实践操作中，大多数档案馆都采取了只要有涉密档案，不管保密期限是否已满，一律判定为不开放的做法，究其原因，正是由于法律责任规范不够明晰，没有配置相应的解密程序与救济渠道所致。随着新修订《保密法》第五十七条增设兜底条款和第五十八条规定对“未履行解密审核责任”的责任人依法予以处分，解密机制得以一定程度激活，定密一元模式逐步过渡到定密与解密并重的二元布局。

　　2.传统与现代：单层构造驶向双轨并行

　　《保密法》的上一次修订要追溯到2010年，彼时的数字化、信息化发展与当下不可同日而语，因此条文修订时既没有预料到科技发展的迅猛程度，亦未对网络信息数据安全予以足够重视。传统的涉密档案治理更注重报刊、图书、音像制品等存续于现实空间档案的保存管理，一般很少关注网络空间。换言之，传统涉密档案治理是一种扁平式的单轨构造。随着数字时代的到来，出于档案便捷管理、充分利用与长久保存的考虑，一方面涉密档案可能会通过刻印、复制等方式形成数字档案，然后运用科技手段添加密钥；另一方面，国家机关基本实现内联网办公，也可能会产生相关涉密文件资料，需要采取保密措施及时封存。这表明，着眼于现实空间的这种单层构造已经不符合时代发展趋势，网络空间与现实空间正逐步走向交叉融合，国家秘密信息的存储和处理日益数字化、网络化和智能化，涉密档案的内涵被极大拓宽，规制范畴也在不断扩张。随着新修订《保密法》的颁行，涉密档案治理也应当逐渐实现现代化转型，现实空间与网络空间双轨并治成为新的常态化模式。

　　3.赋权与赋能：事后惩处走向事前防控

　　涉密档案的传统规制措施，多从建立健全管理机制入手，强调涉密档案的行政管控，这种管理思维的突出特点在于：管理权覆盖面广，创新管理机制的目标导向是行政权力的不断扩张，且规范设计倾向于事中控制与事后责任承担，而对违反涉密档案规范的行为，以行政责任为主。这属于典型的赋权管理模式，基于总体国家安全观的指导思想，涉密档案所涉及的国家法益非常重要，失密事件一旦发生便难有转圜余地，因而寄希望于创新管理机制并企图借以赋权的方式规范涉密档案，可能事倍功半。如果转而采取治理思维，改赋权为赋能规范涉密档案，不失为一种明智之举。鉴于此，新修订《保密法》聚焦于事前预防与风险控制，主要体现在三个方面：其一，强调建设保密自监管机制和安全保密监管防控机制，促使机关、单位加强对信息系统、信息设备的保密管理，及时排查安全保密风险隐患（新修订《保密法》第三十一条、第三十六条）；其二，建立保密风险评估机制、监测预警制度、应急处置制度（新修订《保密法》第五十五条）；其三，推动国民保密安全宣传，增强保密意识教育（新修订《保密法》第九条、第四十六条、第四十九条、第五十六条）。

　　涉密档案治理权责的明晰

　　1.涉密档案治理的权力设定

　　在涉密档案治理的实践中，权力边界的设定不仅是维护国家秘密安全的必要手段，也是保障涉密档案合规使用的重要基石，还是防范行政权力膨胀导致公民自由萎缩的有效路径，对于稳步有序推进涉密档案治理不可或缺。《保密法》修订之前，保密行政管理部门拥有定密、保密、解密、监管、调查、执法等权力，新法完善和细化了这六种权力，更为细致地划分了涉密档案从查阅、使用到复制、传输，再到销毁、处置等各个环节的权限范围。而根据新修订《保密法》第八条的要求，机关、单位不仅需要实行保密工作责任制，而且应当依法设置保密工作机构或者指定专人负责保密工作。因此，档案管理行政机关内部应当设置管理保密工作的职能部门，在其职责范围内行使前述权力。

　　首先，查阅和使用权限的严格限制，能确保涉密信息仅被授权人员所掌握，有效防止信息的非法获取和滥用。例如，新修订《保密法》第十七条与第十八条进一步廓清了定密权限的范畴，将派生定密纳入其中；第五十二条规定了调查权的内容：“保密行政管理部门在保密检查和案件调查处理中，可以依法查阅有关材料、询问人员、记录情况，先行登记保存有关设施、设备、文件资料等；必要时，可以进行保密技术检测。”

　　其次，对于复制和传输等高风险操作，必须经过严格的审批流程，并配以高级别的安全防护措施，确保涉密信息在流转过程中不被截获或篡改。

　　再次，通过修改《保密法》第五十九条和新增第六十条，设定了处罚权，处罚权内容包括“责令限期整改”“警告或者通报批评”“没收违法所得”“暂停涉密业务、降低资质等级”“吊销保密资质”等多元化类别。最后，销毁和处置权力的规范行使，可以安全处置不再具备利用价值的涉密档案，同时能够避免因处理不当而引发的信息泄漏风险。通过这一系列权力边界的设定，涉密档案治理工作得以在规范设定的权力范围限度内有序行使，为国家的安全和稳定提供坚实保障。

　　2.涉密档案治理的责任边界

　　在涉密档案治理的体系中，责任边界的明确是确保档案安全、完整和合规的核心要素。新修订《保密法》第五十七条增设兜底条款，第五十八条设定“未履行解密审核责任”，在规范层面确立了解密责任。在激活解密责任之后，涉密档案管理责任就从二元论演变为失密责任、定密责任与解密责任的三元论，责任承担形式亦得以较为全面地覆盖：行政处分、行政处罚与刑事处罚。

　　首先，行政处分是针对违反保密规定但尚未构成犯罪的国家机关、企事业单位工作人员或党员所采取的惩罚措施。依据新修订《保密法》等法律规范，行政处分措施主要包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。设置行政处分旨在预防和规制档案管理责任人员不当泄露或者非法处置涉密档案的行为，从档案管理内部进行风险控制，纠正违规行为，进而维护国家秘密档案的安全。

　　其次，行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的单位或个人采取的惩罚措施。在涉密档案管理中，行政处罚包括警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、暂扣或吊销许可证等。这些处罚措施旨在维护国家秘密档案的完整性和保密性，确保行政管理秩序的正常运行。

　　最后，刑事处罚是针对严重违反保密规定，构成犯罪的行为所采取的惩罚措施。根据新修订《保密法》第六十二条、《档案法》第五十一条的刑事责任指引性规范，针对严重侵害涉密档案利益的行为，如故意或过失泄露国家秘密、为境外机构或人员非法提供国家秘密等，应当依法追究刑事责任。刑事处罚的种类包括有期徒刑、无期徒刑、拘役、管制、罚金等，目的在于严厉打击涉密档案犯罪行为，维护国家安全和利益。

　　综上，新修订《保密法》关于涉密档案管理方面的修改和完善，主要体现为：一是完善定密、解密运行机制，定密遵循必要、合理原则，解密要求及时性和年审制；二是增强保密的科技防护，重视保密科技创新和科技防护；三是强化网络信息与数据的保密管理，突出网络信息安全与数据安全在档案保密工作中的重要地位；四是明确和细化因违反新修订《保密法》规定而产生的内部处分、行政处罚与刑罚的责任内容，促进部门法之间的协同共治。毋庸讳言，无论是制度设计的宏观层面，还是实践操作的微观层面，《保密法》规范的修缮对涉密档案治理都具有重要影响。

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　　[本文系国家社会科学基金一般项目“网络服务商刑事责任边界及体系构建研究”（项目编号：18BFX104）的阶段性研究成果]

　　作者单位：东南大学法学院

　　责任编辑：周拯民