《档案法》及《实施条例》构建的档案信息化建设基本框架

　　作者：杨来青

　　随着《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）的公布与实施，档案信息化建设法治保障体系呈现出整体性、系统性和可执行性的新特点，对推动档案信息化建设高质量发展具有重要意义，也为与时俱进全面把握档案信息化法律法规要求提供了新的视角。笔者将《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）及《实施条例》有关档案信息化的规定及其之间关系进行梳理，以整体、系统的方法呈现档案法律法规构建的档案信息化建设基本框架（以下简称“基本框架”，如图所示），为深入认识和全面运用档案法律法规推进档案信息化建设提供参考。

基本框架

　　档案信息化建设基本框架的构成

　　2020年修订的《档案法》及《实施条例》均设“档案信息化”专章，与其他专章涉及档案信息化相关内容的规定一起，从法律法规层面上构建了涵盖档案信息化工作责任体系、档案数字资源“收管存用”体系、信息技术应用体系及支撑保障体系等的档案信息化建设总体框架，其中档案数字资源、档案信息化基础业务及信息技术应用等核心要素及其关系，则构成了基本框架。

　　对档案数字资源，二者除首次在法律层面上将电子档案、传统载体档案数字化成果等统称为“档案数字资源”外，还对包括电子文件在内的归档材料范围作出规定，规定了电子档案合法要件及其管理措施、技术手段要求，规定了电子档案、传统载体档案数字化成果“收管存用”等法律要求，并基于数据思维对档案数据汇集、数据共享、数据出境等内容作出规定；对信息技术应用，二者提出办公自动化系统、业务系统应建设归档功能，对建设电子档案管理信息系统、数字档案馆、数字档案室、档案信息资源共享服务平台、档案馆网站、灾难备份系统、电子档案移交接收网络以及系统环境作出相应的规定，提出重要电子档案异地备份，电子档案真实性、完整性、可用性和安全性保障，开展档案资源文字、语音、图像识别工作等要求。

　　从结构来看，基本框架构成要素之间相互关联、相互融通，体现了档案信息化工作基本流程和档案信息化建设的资源秉性、技术特性，体现了整体性、系统性建设思想，兼顾档案信息化发展、安全和权利保护，顺应信息技术发展趋势，为全面运用法治思维和法治方式推进档案信息化建设提供了有力支撑。

　　基本框架的核心在于集成、整合，提供一个综合性的档案信息化建设法律规定图示，以帮助档案工作者更加全面、准确、直观地掌握档案信息化法律法规的基本内容。

　　档案信息化建设基本框架引发的思考

　　基本框架直观地表明，档案信息化是一项系统工程，具有典型的多维度、多层次、动态性、关联性特点。系统地掌握档案信息化的任务要求、方法路径，突出重点推进档案信息化建设很有必要。

　　一是抓住档案数字资源这个“牛鼻子”，以数据思维切实贯彻《档案法》及《实施条例》。档案数字资源是档案信息化建设的基础资源和关键要素，也是衡量档案信息化建设其他要素能力和水平的重要指标，所有档案信息化法律法规制度设计都是围绕档案数字资源展开的。“增量电子化、存量数字化”如此，电子档案法定要求如此，数据异质异地备份及灾备系统建设如此，档案信息共享服务等也是如此。2022年12月，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出，要充分实现数据要素价值。《实施条例》呼应数据要素理念，明确提出加强档案数据管理的制度措施，为档案信息化创新发展提供了新的方向指引和有力的法治保障。要充分利用依法推进档案信息化的有利时机，切实用好档案数据要素，充分发掘档案信息资源支撑服务和创新潜力，以数据要素价值实现为突破，深化档案信息化，协同推进档案部门档案数据应用与技术、管理、业态和制度的协同创新。依法拓宽档案数字资源建设领域，以高质量档案数字记录能力留存新时代经济社会发展成就；以高水平档案数字资源管理能力推动信息技术与档案工作深度融合，为档案科学管理、高效管理提供持续动力；充分开发利用档案数字资源，采用新一代信息技术依法推动档案信息开放、共享和开发利用，在更多的应用场景中实现档案数据的价值。

　　二是用足用好法律法规，推动信息技术在档案领域的深度应用。信息技术应用是档案信息化建设的主阵地，也是基本框架的核心内容。技术应用包括各类档案应用系统建设及专用技术开发应用。档案部门一方面要依法依规争取各方支持，加快适用技术应用进程，为档案信息化提供技术支撑；另一方面要切实提高信息技术应用水平，避免硬件设施和软件功能闲置现象。还要落实《档案法》“提高档案信息化建设水平”的要求和“国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新，促进科技成果在档案收集、整理、保护、利用等方面的转化和应用，推动档案科技进步”等制度安排，跟进人工智能等新一代信息技术发展，不断扩展应用场景，持续提升系统功能，将信息化向档案工作方方面面渗透并实现深度融合，全方位、全链条推进档案工作信息化，探索建设具有档案信息资源数据化、智慧管理等特性的智慧档案馆（室）。

　　三是坚持依法办事，协调好档案信息化建设的各类关系。加快档案信息化建设，需要把握好工作之间的关系，构建高效的推进机制。基本框架表明，档案信息化建设是一项系统性工程，需要统筹协调各类关系，特别是把握好安全和发展、建设和开发、前端和后端、档案信息化专章与其他专章中档案信息化法律规定等辩证关系，形成强大工作合力，依法有序推进档案信息化建设。

　　《实施条例》在档案信息化专章中提及“安全”“安全性”的有12处，内容涉及系统建设要“符合国家关于网络安全、数据安全以及保密等的规定”和“安全性”检测、“档案数字化成果的质量和安全”以及“长期安全保存”等。安全与发展的关系是相互依存、相互促进的。在发展档案信息化的同时，要依法推进档案信息化安全保障能力建设，做好信息化基础设施和网络安全保障，高度重视档案数据安全和信息保护，落实档案网络安全、数据安全及保密工作责任制，确保安全保障万无一失。

　　《实施条例》提出，“国家鼓励有条件的单位开展文字、语音、图像识别工作，加强档案资源深度挖掘和开发利用”。要求“档案馆应当积极创造条件，按照国家有关规定建设、运行维护数字档案馆，为不同网络环境中的档案数字资源的收集、长期安全保存和有效利用提供保障”。规定“国家档案主管部门应当制定数据共享标准，提升档案信息共享服务水平，促进全国档案数字资源跨区域、跨层级、跨部门共享利用工作”等。档案信息资源开发利用是档案信息化的核心任务，是档案信息化建设取得实效的关键，也是档案信息化的薄弱环节。要扭转少数档案部门存在的“重建设轻应用”“重硬件轻资源”“重积累轻开发”倾向，依法加快档案内容信息管理、开发、利用、共享，充分发挥档案馆（室）存史资政育人功能。

　　《实施条例》提出，“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当采取管理措施和技术手段保证电子档案来源可靠、程序规范、要素合规”。“档案馆应当在接收电子档案时进行真实性、完整性、可用性和安全性等方面的检测，并采取管理措施和技术手段保证电子档案在长期保存过程中的真实性、完整性、可用性和安全性”。既体现了各类责任主体保护电子档案义务的一致性，也对责任主体在电子档案形成、移交、接收、长期保存等环节职责作出明确的规定，为电子档案质量前端控制和后端长期保存提供了可靠保障。前端的工作决定了后端工作的成效，后端的工作承继了前端工作的成果。档案信息化工作对电子文件形成及归档依赖度很高，需要从电子档案全生命周期管理的视角落实档案法律法规各项规定。值得注意的是，《档案法》《实施条例》虽均未提及“电子文件”的用语，但均包含了对电子文件的归档要求，体现了立法过程中对档案工作边界的把握是精准的。

　　依法开展档案信息化建设，仅执行档案信息化专章的规定是远远不够的。《档案法》及《实施条例》其他各章法条，涉及档案的内容均直接或间接适用于档案信息化建设，如保护档案的义务、归档范围规定、档案开放规定等。特别是《档案法》第二十八条规定“档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录”，直接涉及档案网站建设；《实施条例》第二十五条规定“县级以上档案主管部门可以依托国家档案馆，对下列属于国家所有的档案中具有永久保存价值的档案分类别汇集有关目录数据”，直接涉及档案目录数据库建设等，需要在档案信息化建设中一体遵循和统一实施。

　　作者单位：山东省档案学会

　　责任编辑：黄佳音