馆藏档案开放审核协同机制的建构设计

　　作者：张红侠

　　摘要：《中华人民共和国档案法实施条例》首次确立的馆藏档案开放审核协同机制是多元审核主体为实现馆藏档案开放服务目标，进行协同合作的制度安排。该机制的设计建构及其运行状况不仅决定档案利用者利用馆藏档案的预期能否实现，还会影响到档案法治权威。因此，本文在对馆藏档案开放审核协同机制做好理论铺垫的基础上，针对馆藏档案开放审核目标体系，将协同理论与开放审核情景进行结合，提出馆藏档案开放审核协同机制的建构路径。

　　关键词：馆藏档案；开放审核；协同机制

　　档案开放是档案利用的一般性前提，档案开放审核是决定档案能否开放的关键环节。《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）作为2020年修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）配套行政法规，进一步细化了“档案利用和公布”的法律规定，首次提出“馆藏档案开放审核协同机制”。该机制的确立是我国档案开放审核实践经验的立法总结，也是系统协同理念在馆藏档案开放利用实践中运用的具体体现。

　　馆藏档案开放审核协同机制是档案主管部门监督指导、国家档案馆负责、档案形成单位或移交单位参与，为实现馆藏档案开放服务目标进行协同合作的多元共治机制。其运行状况不仅决定档案利用者利用馆藏档案的预期能否实现，还会影响到档案法治权威。为此，需要运用协同理论，立足档案治理实践，根据《档案法》《实施条例》《国家档案馆档案开放办法》（以下简称《开放办法》）等规范性法律文件，对馆藏档案开放审核协同机制进行建构设计。

　　理论铺垫

　　馆藏档案开放审核是档案开放审核的下位概念，需要进一步厘清档案开放审核的基本内涵和法律效力，再结合协同论为馆藏档案开放审核协同机制的设计做好理论铺垫。

　　1.档案开放审核的基本释义

　　《档案法》将“档案开放审核”作为档案开放主体形成开放决定的法定内部程序，并规定了馆藏档案和尚未移交进馆档案开放审核的责任主体。《档案法》修订之后，《“十四五”全国档案事业发展规划》和《开放办法》都对档案开放审核作出规定，《实施条例》进一步完善了档案开放审核机制。根据《实施条例》的相关规定，档案开放审核是指在档案主管部门的统筹协调下，国家档案馆会同档案形成单位或移交单位对馆藏档案，档案形成单位或保管单位对尚未移交进馆档案中即将达到保管期限、不需要控制使用的部分，按照一定的标准，遵循相应程序，审查识别开放风险，判定其是否可以向社会开放的活动。

　　2.档案开放审核的法律效力

　　档案开放审核的法律效力主要表现为该法定程序对档案开放主体的约束力、对档案安全的保障力和对档案利用人的影响力。其一表现为对档案开放主体的程序约束力，档案开放审核机制通过明确审核责任主体、审核内容、审核标准、审核结果运用等内容来避免或减少开放主体恣意地延期开放或者不负责任地一放了之，使档案是否如期开放成为理性选择的结果。其二表现为对档案安全的保障力，档案开放审核主要是甄别档案开放的安全风险，防范因为档案开放造成档案文本的毁损、灭失或者涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等属于控制开放范围内的档案信息泄露。其三表现为对档案利用人的影响力，《档案法》规定“单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案”，此条规定赋予单位和个人依法利用已开放档案的权利。档案开放审核结果直接关系到机关、团体、企业事业单位、其他组织以及公民等潜在的档案利用人可预见的受益范围。

　　3.档案开放审核的协同理论

　　协同的基本意思是协调合作，协调两个或两个以上主体合作一致地完成某一目标。20世纪60年代，德国物理学家哈肯教授在物理研究中发现“非生物和生物都有集体运动的自组织现象，”并通过研究揭示出合作是动态系统从无序到有序的主流现象和基本规律，创立了关于合作的“协同论”。“协同论”是认识秩序形成规律的认识论，也是用以指导秩序建构的方法论，已经被应用到自然科学和社会科学领域，并逐渐衍生到管理学领域。馆藏档案开放是不断突破旧有档案开放范围并确定新开放范围的动态过程，也是从历史和现实的双重视角审查核准档案能否开放的过程，这个过程必然需要多元档案主体协同合作。笔者以“协同论”为理论依据，通过实现协同所具有的“整体构造、竞争除错、同步节奏、记忆联想”等功能，达到馆藏档案开放审核协同机制的治理目标。

　　目标体系

　　馆藏档案开放审核协同机制是为实现馆藏档案开放服务目标，即实现馆藏档案有序开放、有效利用与档案安全的有机统一，馆藏档案开放审核协同机制的目标体系可以从以下几个方面加以认识。

　　1.满足合法预期实现有序开放

　　馆藏档案开放审核协同机制的首要目标是满足档案使用人合法预期，实现馆藏档案满足法定年限后有序开放。《档案法》第二十七条规定：“县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放。经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放；涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，可以多于二十五年向社会开放。”这条法律规定既明确了档案有序开放的一般条件，也为档案利用人利用档案提供了合法预期。馆藏档案开放与利用合法预期所要保护的是档案利用人因为《档案法》等法律法规赋予国家档案馆向社会开放馆藏档案的法定义务及其依法利用档案的法定权利，从而合理地产生了对国家档案馆依法有序开放档案并提供利用档案资源服务的预期。国家档案馆通过馆藏档案开放审核协同机制，科学审核拟开放馆藏档案类别以及是否具有不宜开放的情形，从而在保证馆藏档案有序开放的基础上，满足档案使用人的合法预期。

　　2.激活档案价值实现有效利用

　　馆藏档案开放审核协同机制的核心目标是激活尘封在历史中的档案材料，实现馆藏档案跨越时空的有效利用。《档案法》将档案界定为各类主体在历史活动中形成的，“以文字、图表、声像等不同形式存在的，对国家和社会具有保存价值的各种历史记录”。档案价值主要包括凭证价值和情报价值，档案的凭证价值在于档案是原始的历史陈迹，它客观地记录了特定主体的思想和行为，以及既往的各种情况，成为查考、确证的有效凭证和依据；档案的情报价值在于档案是情报源，其贮存的信息记载了历史活动的事实和过程，具有知识性、传递性、效用性，为决策提供参考依据。档案价值随着时间推移呈现扩展规律，其第一价值或者原始价值表现为形成单位运行所必要的条件；档案保存到一定期限后，其第二价值逐渐成为主要方面，表现为满足社会各方面的利用需要。档案开放是激活档案价值、满足社会各方面对于档案利用需要的前提，档案开放审核作为档案开放的法定程序，其主要目标自然是激活档案价值，实现档案的有效利用。

　　3.有效防范风险保障档案安全

　　馆藏档案开放审核协同机制的底线目标是有效防范档案开放风险，实现馆藏档案安全。档案安全是维护档案实体和档案信息处于不被毁损、破坏、泄露的状态和维持这种状态的能力。保障档案安全需要有效防范安全风险，《档案馆安全风险评估指标体系》详细地确定了“档案馆安全、档案实体安全、档案信息安全的风险评估指标”，其中档案信息安全风险的二级评估指标中设定了档案开放和利用安全。档案开放和利用安全面临的风险主要是档案开放工作不符合《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），而带来的泄密和超出控制使用范围的风险。为防范档案开放和利用安全风险，需要档案馆会同档案形成单位或者移交单位依照《暂行规定》有关条款，严格甄别拟开放档案是否涉密、是否具有应当控制使用的情形，“对馆藏的国家秘密档案和划入控制使用范围的档案，不得擅自开放或者扩大利用、接触范围”。

　　建构路径

　　前文已经对档案开放审核进行释义，并明确提出馆藏档案开放审核协同机制的目标体系，在以上分析的基础上，将协同实现路径与馆藏档案开放审核情景进行结合，可以从以下几个方面加以建构。

　　1.设定开放审核协同的实现条件

　　馆藏档案开放审核协同是馆藏档案开放审核系统的各个子系统按照档案法律规则趋向形成具有档案开放审核功能的自组织过程。实现馆藏档案开放审核协同，需要馆藏档案开放审核系统运行特性与协同论相契合，具备如下条件。

　　（1）建立开放的馆藏档案开放审核系统

　　馆藏档案开放审核协同过程也是开放审核系统实现自组织的过程。根据自组织理论，产生自组织的系统必须是开放的系统，馆藏档案开放审核系统需要具备与外界进行以档案文本为依托的档案信息交换能力，其审核主体之间能够共享信息和资源，才有实现自组织的可能。

　　（2）各审核主体对系统目标达成认同

　　馆藏档案开放审核系统内各审核主体对系统目标认同是协同的基础。需要档案主管部门与档案馆、档案馆与相关部门之间达成对馆藏档案有序开放、有效利用与档案安全相统一的目标认同，并借助良好的沟通协商平台，确保对档案开放的政策、标准、精神理解一致。

　　（3）各审核主体之间存在相互作用

　　馆藏档案开放审核的主体之间存在关联性，是馆藏档案开放审核协同得以实现的又一条件。开放审核系统的各个主体形成关联的联结载体是“馆藏档案”，它们在馆藏档案形成、移交、保存的不同环节发挥作用；开放审核系统的各个主体形成关联的联结纽带是档案管理机制，它们都在档案主管部门监督指导之下开展档案工作。

　　2.确定分工合作的审核协同主体

　　馆藏档案开放审核协同主体包括国家档案馆、档案形成单位、档案移交单位等，这些主体在档案管理机关统筹协调下，根据法定职能分工合作，借助各自的业务优势集中形成审核意见。

　　（1）档案主管部门作为统筹协调主体

　　2020年修订的《档案法》赋予档案局作为档案主管部门依法对档案工作进行监督和指导的权力。《开放办法》进一步明确“国家档案主管部门负责统筹协调、监督指导全国档案开放工作，研究制定档案开放有关政策和工作规范”。《实施条例》针对档案开放审核做出“县级以上档案主管部门应当加强对档案开放审核工作的统筹协调”的规定，同时规定“对于《档案法》第二十七条规定的到期不宜开放的档案，经国家档案馆报同级档案主管部门同意，可以延期向社会开放”。

　　（2）国家档案馆作为馆藏档案开放审核责任主体

　　在“档案局馆分设”格局中，国家档案馆的法律地位是依法提供“收集、整理、保管和提供利用各自分管范围内档案”等公共服务的文化事业机构。国家档案馆作为档案保管单位，具有对馆藏档案进行开放审核的先决条件。依照《档案法》规定，国家档案馆具有分期分批向社会开放档案，并会同档案形成单位或者移交单位进行档案开放审核的法定义务。国家档案馆所具有的档案开放审核先决条件和法定地位，决定国家档案馆在档案开放审核协同机制中承担审核责任主体。

　　（3）其他相关主体作为馆藏档案开放审核参与者

　　档案开放审核是个系统工程，涉及《暂行规定》所规制的涉密档案是否需要延期解密、能否提前解密，档案内容是否应当控制使用等事项，这些事项需要档案形成单位或档案移交单位参与才能有效完成。随着需要开放审核的档案范围越来越广泛、审核内容专业性越来越强，仅依靠档案馆、档案形成单位或档案移交单位的工作人员已经难以胜任审核工作，需要相关领域专家学者组成专家咨询委员会参与馆藏档案开放审核工作。

　　3.搭建合作交流的审核协同平台

　　协同机制提倡合作，在审核主体之间不存在行政隶属关系且存在一定竞争的情况下，需要搭建有效沟通的合作交流平台，形成与竞争相抗衡的必要合力，保证审核参与主体不受干扰地发挥各自优势，并通过有效沟通协调，自发地、自主地形成“1+1>2”的协同优势。

　　（1）档案主管部门主导的统筹协调平台

　　该统筹协调平台是制度规范平台，国家档案主管部门通过研究制定档案开放有关政策和工作规范，为国家档案馆开放馆藏档案提供工作标准；是程序导引平台，档案主管部门通过审查批准国家档案馆制定的开放计划，引导国家档案馆按照统一规范要求，实现档案开放工作目标，完成档案开放任务；是监督检查平台，档案主管部门通过监督指导档案工作，依法查处档案违法行为，保障档案开放审核主体审核工作依法合规。

　　（2）档案开放审核主体之间的交流平台

　　该交流平台首先是档案形成单位与移交单位交流的平台，多数情形下档案形成单位也即档案移交单位，当档案形成单位和其他组织因机构变动或者撤销、合并等情形，按照规定向有关单位移交档案时，会造成达到法定年限后档案移交单位非档案形成单位的情形。档案形成单位与移交单位的信息交流有特定时间节点，即档案形成单位因法定情形向有关单位移交档案时，档案形成单位要在保证档案完整的基础上，向移交单位提出后期档案开放的意见。

　　其次，是档案形成单位或档案移交单位与档案馆交接平台，档案形成单位依照《档案馆工作通则》，应将符合档案馆接受范围并达到法定保管年限的档案移交国家档案馆保存。移交单位向接收档案馆移交时，要严格依照接受要求，在移交完整档案全宗的同时，一并移交立档单位编制的组织沿革、全宗介绍和有关检索工具，同时向档案馆提交档案到期开放意见、政府信息公开情况、密级变更情况等作为后期档案开放审核的参考资料。

　　再次，是开放审核会商平台，在档案主管部门统筹协调下，档案馆组织召开档案开放审核会商会，由档案开放审核各方聚集在一起研究、商讨，充分分析研判馆藏档案开放风险，形成依法合规的审核意见。

　　（3）相关领域专家咨询支撑平台

　　档案开放审核作为决定档案能否向公众开放的重要环节，具有审核内容范围广、审核结果影响深远等特点，搭建专家咨询支撑平台有助于审核结果的公正性和科学性。一是由档案馆根据拟审核的档案情况，聘请历史、法学、管理、保密、信息公开等相关领域专家参与档案开放审核；二是建立能够代表多方利益诉求，知识结构复合，能够保持中立和专业性的档案开放咨询专家委员会，为档案开放提供专业、客观的第三方意见；三是建立大数据、人工智能辅助平台，在明确“审核什么”的前提下，通过技术手段解决“怎么审核”，从而更为科学地提升审核效率和审核质量。

　　总而言之，馆藏档案开放审核协同机制是提升档案公共服务水平，推进档案管理现代化的合作机制。馆藏档案开放审核多元主体要遵守法律规定，履行法定职责，以更加开放、审慎、合作的态度参与档案开放审核，共同推进档案文化资源开放与利用，为全社会提供高质量的档案开放服务。

　　参考文献：

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　　作者单位：中共天津市委党校

　　责任编辑：周拯民