从城建档案视角看《科学技术档案工作条例》修订

　　《科学技术档案工作条例》（以下简称《条例》）是城建档案工作的重要法规依据。自实施以来，对我国建立健全城建档案工作、完整保存和科学管理城建档案、充分发挥其在改革开放中的作用、推动城建档案事业快速发展作出了重要贡献。随着科技发展、时代变迁，城建档案作为城市建设的重要记录，其内容、载体、管理方式和手段等都发生着变化。《条例》部分内容和表述已无法适应当下城建档案工作实际和发展需要，开展《条例》修订恰逢其时。2024年1月，住建部下发《住房城乡建设部关于新形势下进一步加强城市建设档案管理工作的通知》（以下简称《通知》），对做好新形势下城建档案工作作出具体部署和明确要求。当前，国家档案局正会同科技部、住建部有序推进《条例》修订。作为城建档案工作者，笔者立足科技发展、城建档案职能和工作实际，结合工程建设项目审批制度改革的实践探索和经验总结，对《条例》的修订谈谈粗浅看法。

　　强化组织保障，在“科技档案工作管理职责”中保留“城建档案馆”机构设置的条款很有必要

　　《条例》第二十八条明确了大中城市应建立城市基本建设档案馆及其职能。随着社会发展，党和国家为转变政府职能推进了多轮机构改革。城建档案馆作为兼具科学技术和公益服务类性质的事业单位，也经历着改革的冲击。2023年住建部关于全国城建档案管理工作统计数据显示，全国大中城市中已设立从事城建档案工作独立机构的比例仅为73%。部分省区市的城建档案馆撤并严重，对城建档案管理工作造成了严重冲击。

　　保留独立机构是城建档案事业持续发展的基本需要，对支撑和保障城市建设、落实“四个好”“两个服务”目标要求，具有重要的战略意义。一是从城建档案工作的社会属性来看，它与城市经济、社会发展水平紧密联系，既是城市建设的记录，更具有服务城市经济、城市建设、社会发展的独特作用，在社会治理、公共服务、城市安全、应急处置中发挥着不可替代的作用。1980年，国务院在《关于全国科学技术档案工作会议的报告》中，从城市建设管理和突发事件应对的战略高度，阐述了城市基建档案工作的重要地位。同年，《条例》发布，为我国城建档案事业的健康发展奠定了坚实基础。二是从文化属性来看，城建档案是中华优秀传统文化的组成部分，也是档案资源的重要组成部分。城建档案工作全力支撑城市历史文化保护与传承，在文化街区修复、历史建筑保护修缮、历史名城展览、城市规划建设、地方编史修志等工作中起着重要且独特的作用。三是从专业性来看，它涉及规划建设、应急处置、民生保障等多个领域，收集范围包括工业建筑、交通、市政、民用建筑工程和城市规划等。因其专业性强，国家在建立城建档案工作体系之初，就已明确其管理职能由城市规划或城市建设行政主管部门负责，同级档案主管部门对其履行业务监督、指导职能。综上，城建档案工作具有重要意义，需要专业的人才队伍和专门的机构来管理和支撑，在大中城市设立城建档案馆，既有历史意义又有现实存在的必要性。建议在《条例》修订中保留相关规定。

　　强化信用监管，在“科技文件材料的形成和归档”章节中吸收现行建设工程档案验收、移交的新经验，增加相应条款很有必要

　　《条例》第二章对科技文件材料的形成和归档提出了普适性要求。城建档案作为科技档案的一类，基建项目验收和档案移交应按《条例》规定执行。2018年以来，国务院推进优化营商环境和“放管服”改革，提出了工程建设项目审批制度改革。2019年，住建部发布《关于修改部分部门规章的决定》，规定列入档案接收范围的建设工程，城建档案管理机构按照竣工联合验收的规定对工程档案进行验收，表明原有的档案预验收被取消。在此冲击下，建设工程档案归集、接收面临一系列新问题：如何压实建设单位档案归集和移交责任？如何规避归集难的风险？如何确保完整规范和移交的时效性？对此，北京、上海、广州、杭州等地城建档案馆勇于创新，积极与本地规划、住建行政部门沟通，探索建立建设工程档案验收、接收工作“事前告知、事中指导、事后信用监管以及责任追究”机制，将档案验收纳入联合验收，实现建设工程竣工验收事项由“串联”向“并联”审批转变，取得良好社会效果。一是“事前告知”。在核发规划许可或施工许可时，城建档案馆通过联合验收系统，一次性告知档案归集移交要求，并开展线上线下一体化业务指导，明确建设单位及参建方的归集责任，规范移交要求。二是“事中指导”。办理联合验收的建设工程，建设单位可在系统上实现一次申请、集中验收、统一确认，出具验收意见。城建档案馆对已通过验收的项目加强事中指导与监管，建立台账，分类跟踪，对承诺的档案移交期限即将届满的项目采用电话、短信、催缴函等方式落实提醒责任。三是“事后监管”。对逾期未履行档案移交责任的建设单位，责令整改，及时督促，并依托信用平台实施信用惩戒。

　　科学设置建设工程档案验收环节对保障档案移交入馆率，落实档案的规范性、完整性要求均起着重要作用。《条例》作为城建档案工作的指导性行政法规，建议修订时，充分吸收北京、上海、广州、杭州的探索经验，明确保留档案验收环节，将建设工程档案事前告知、事中指导、事后信用监管以及责任追究的验收、移交工作机制纳入“科技文件材料的形成和归档”章节中，以上位法的形式固化，落实政府部门、档案机构、建设单位及各参建方责任，规范工作要求，保障相关材料应归尽归、应收尽收。

　　强化档案利用，在“科技档案的管理”章节中增加开放审核职责以及档案利用服务的新要求很有必要

　　近年来，随着公众档案意识的提升，档案利用需求量大增，服务体验要求也相应提高，“一窗办”“就近办”“网上办”的呼声高涨。广州市城市建设档案馆顺应民意，先行先试，加强跨部门协同联动，建立“市域一体”的市、区两级城建档案利用协同机制，构建工作网络，统一标准，共享数据，多措并举，实现“全城通办”。同时，加强科技赋能，依托省市政务服务“一网通办”体系，实现“全程网办”。近5年，年利用量均在万卷以上，年均接待群众超6000人次，有力保障了产权确定、物业维修、加装电梯等民生事项办理，也为政府推进城中村改造、土地整治等城市更新项目提供了高效服务。为落实档案法有关规定，进一步提高城建档案开放利用水平，建议《条例》修订时，对档案开放利用工作的几个方面予以明晰。一是建立开放审核机制。对于城建档案馆馆藏档案开放审核，需建立档案形成单位、移交单位、档案馆等相关方共同参与的协同机制，落实各方主体责任，推动馆藏档案依法依规有序向社会开放。二是落实移交前置要求。要求建设单位移交档案时，需附具档案到期的开放意见、政府信息公开情况、密级变更情况等。三是明确档案主管部门职责。县级以上档案主管部门要加强对档案开放审核工作的统筹协调和业务指导。四是强化科技赋能。要求城建档案馆积极探索推进大数据、人工智能等新技术在档案开放审核、数据融通共享中的应用，实现档案利用服务高效便捷，惠企利民。五是提高资源利用率。要求城建档案馆保障城市治理，开通应急服务通道，为自然灾害、工程质量安全事故处置提供24小时保障服务。同时，要充分挖掘城建档案资源价值，加强馆藏档案开发利用，创新档案开放共享与文化传播机制，展现城乡建设成就、历史文化建筑与城市特色风貌。

　　强化数智转型，增设“科技档案信息化建设”章节，增加城建电子档案全流程管理的新举措很有必要

　　数字时代，城建档案工作要强化科技赋能，大力推进数字化建设。建议在《条例》修订中，配套增加科技档案信息化建设章节。一是规划、建设主管部门应将城建档案信息化纳入本部门信息化工作统一规划，确保档案信息化与业务信息化同步，实现全流程电子文件在线归档。二是鼓励支持城建档案馆开展数字档案馆（室）建设，实现电子文件全流程管理，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的长期安全保存和有效利用。三是明确电子档案的合法要件。满足来源可靠、程序规范、要素合规等法定要求的电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。四是根据“谁形成，谁负责”的原则，落实档案形成单位对电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性所负的责任。五是城建档案馆要加强网络安全、数据安全以及保密管理，保障电子档案长期永久保存和安全有效利用。

　　《条例》的修订及实施，将为城建档案高质量发展提供坚强的法治保障，期待新修订的《条例》早日颁布实施。

　　（刘洁贞系广州市城市建设档案馆副研究馆员，帅勇系北京市城市建设档案馆馆员）

　　原载于《中国档案报》2024年11月21日 总第4215期  第四版