行得通 真管用 有效率——一届全国人大一次会议档案的启示

　　开栏的话

　　今年是全国人民代表大会成立70周年。习近平总书记在庆祝大会上发表重要讲话，强调围绕发展全过程人民民主，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，为实现新时代新征程党和人民的奋斗目标提供坚实制度保障。

　　档案真实完整记录了70年来中国共产党领导中国人民建立、完善人民代表大会制度的光辉历程，是总结经验、汲取智慧的最可靠载体。为贯彻落实总书记重要讲话精神，本报与全国人大常委会办公厅秘书局合作推出《人大制度史话》专栏，从全国人民代表大会及其常务委员会档案切入，探寻人大制度发展运行的机制密码，帮助读者准确认识和把握这一制度的显着优势，进一步增强主人翁的责任感，为推进强国建设、民族复兴伟业矢志奋斗。

　　国家权力一旦掌握在有组织有领导的人民手中，能够迸发出何等力量，这已被我国创造的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹所证明。人民代表大会制度这一党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是这两个奇迹的重要制度保障。1954年9月15日，一届全国人大一次会议在北京庄严开幕，通过了《中华人民共和国宪法》，标志着人民代表大会制度这一国家根本政治制度在全国范围内正式建立，实现了中国共产党领导、人民当家作主的伟大制度奠基，实现了中华民族几千年历史上从未有过的政治制度的伟大变革。

　　作为人民管理自己国家的最好的政治组织形式，70年来显示出巨大优越性和强大生命力。何以始终生机勃勃？答案蕴含在档案中。让我们跟随一届全国人大一次会议档案，置身人民代表大会制度落地生根的具体历史情境，探寻这一制度安排何以行得通、真管用、有效率，感悟其与国家前途命运、人民幸福生活的紧密关系。

　　宪法：保证人民当家作主最有力的武器

通过中华人民共和国宪法表决票

　　翻开会议档案，一张张粉色的“通过中华人民共和国宪法表决票”将我们带回1954年9月20日下午。中南海怀仁堂内，1197名代表在表决票上画下一个个有力的圆圈。

　　表决以无记名投票方式进行。票面印有汉、蒙、藏、维吾尔4种文字，不通晓这4种文字的代表在写票时，会有翻译人员在旁说明。此前，代表们已经结合《关于中华人民共和国宪法草案的报告》进行了3天讨论，89名代表在大会上作了专门发言，一致同意通过草案。

　　当天会场上，大会秘书处工作人员宣读宪法草案最后定本全文，没有代表提出意见，执行主席当即宣布将定本提付表决。

　　会议记录再现了宪法通过的历史性瞬间——

　　执行主席宣布表决结果：投票总数1197人，同意的1197人。会场响起热烈的经久不息的掌声，全场起立高呼“毛主席万岁！”“中华人民共和国万岁！”。

　　持续5分钟的欢呼声映照着全国人民的心声。从1954年3月23日第一次召开宪法起草委员会会议，到6月14日宪法草案公布并交付全国人民讨论，再到9月9日中央人民政府委员会修正通过，共征集各方意见118万多条，1.5亿多人参与讨论。

　　其间，地方基层组织作了大量讲解工作，务使原本不知何为“宪法”的群众，真正理解条文内容同自身的切实关联。黄炎培代表的发言报告了一个真实故事：一名在基层工作的女同志把宪法条文一条条讲给群众听后，大家跳了起来，说“这宪法完全是为了我们搞起来的了。我们要好好学习，好好照着它做才是”。

　　为何人民群众如此广泛积极地参加国家的政治生活？如此自觉主动地遵守宪法规定的各项义务？归根到底，是主人翁的责任感。国家是人民的国家，国家和人民的利益完全一致，人民自然把对国家的义务看作应尽的天职。

　　宪法将“人民”托举。最直观的统计是，8954字的宪法草案中，“人民”一词出现262次。如何便利人民参加国家管理？如何更好发扬人民民主，扩大我国民主制度的规模？如何建立高度统一的国家领导制度？宪法给出最能体现人民共同利益和统一意志的回答。

　　——各级人民代表大会如何产生？民主选举！凡年满十八岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。

　　——最高的国家权力由谁行使？全国人民代表大会！各级行政机关决不能脱离人民代表大会或者违背人民代表大会的意志进行活动。

　　——谁来决定国家大事？人民代表大会！我国国家大事不由一个人或少数几个人来决定，一切重大问题都应经过人民代表大会讨论、决定并由其监督实施。各级人民代表大会、一切国家机关，都要确保各项决策和各项工作正确反映人民利益。

　　……

　　经由这样的制度安排，人民将自己的意志和力量充分地集中到国家机构中去，使国家机构成为保障自身利益的坚强武器。国家机构越坚强，就越有能力保卫人民的利益，越能推动社会主义事业向前发展。人民的自由和权利随之越来越扩大，作为国家主人的责任感自然越来越增强。

　　“中华人民共和国的一切权力属于人民。”宪法回应了为何属于、如何属于的根本问题。由此，亿万人民拥有了掌握国家政权、行使国家权力的最适当的组织形式和制度形式，人民当家作主的生动实践在中国大地浩荡铺展。

　　代表：人民派到国家权力机关的使者

一届全国人大一次会议开幕词（部分）

　　来自人民、代表人民，是人大代表的本质特征。一届全国人大代表1226名，是在全国20余万个基层选举单位3.23亿余名登记选民进行基层选举的基础上，由省、市人民代表大会，中央直辖少数民族行政单位，以及军队和华侨等45个选举单位选举产生的。

　　没有比特级英雄黄继光的母亲邓芳芝在大会上的发言更有说服力的了：“这回能来北京开全国人民代表大会会议，我很高兴、很光荣。想起解放前我们这些妇女连门都少有出过，我连四十里路也没有走过。还说当代表呵！这都是有了共产党和毛主席，才有了今天。”

　　从一届全国人大代表名单中可以看到，人数最多的选举单位是四川省，有87人；最少的是昌都地区，3人；台湾省代表暂缺。女代表147人，各民族均有自己的代表。从年龄看，平均年龄48.22岁，最年长的是已过耄耋的齐白石老人，最年轻的是刚过法定选举年龄的纺织女工郝建秀。从领域看，有各民主党派的代表人物，有田间厂矿的劳动模范，有保家卫国的战斗英雄，有文艺科教界领军人物，有宗教界人士，有海外华侨代表……

　　正如1954年9月16日，《人民日报》记者袁水拍在《六亿人民心花开》这篇新闻报道中讲述的：他们从车床边来，从田地里来，从矿井来，从海岸的防哨来。放下钳子，放下犁耙，放下镐头，放下笔杆、圆规……同他们所爱戴的党和国家领导人们一起，商量着国家的大事。

　　代表凭选举单位发放的当选通知书报到。专门成立的代表资格审查委员会负责根据代表当选通知书和其他有关材料开展代表资格审查。审查的内容包括各地区选出的代表名额是否合乎选举法规定、代表年龄是否已满18周岁、姓名与本人是否相符、有无人员替换等。

彭真代表当选通知书

　　人大代表是人民派到国家权力机关的使者，忠诚履职，方能不负重托。参加会议审议、表决、提出提案，是其履职的主要形式。代表提出哪些意见建议？对这些意见建议怎么处理？一届全国人大一次会议专门成立了提案审查委员会，负责审查、研究办理事宜。代表资格审查委员会和提案审查委员会是与代表履职密切相关的工作机构。代表资格审查委员会任期同全国人大；提案审查委员会是本次会议成立，会议闭幕后随即结束工作。两者的区别从各自名称上能够看得很清楚：前者被称为“第一届全国人民代表大会代表资格审查委员会”，后者的表述则是“第一届全国人民代表大会第一次会议提案审查委员会”。成员方面，前者共19人，后者因为任务比较繁重，且工作内容涉及多个部门，故人数较多，共25人。具体人选在大会开幕前，由1954年9月13日召开的协商会议研究提出。

　　之所以要先把这两个委员会的人选确定下来，是因为他们马上要启动相关工作。以代表资格审查工作为例，根据大会安排，9月20日要进行宪法草案表决，也就是说，代表资格审查报告必须在这之前由大会通过。而9月19日休会一天，那么，不应晚于18日进行审议。且代表资格审查工作本身也需要一定时间才能完成，这样算来，时间紧迫，必须抓紧动手。

　　于是，9月14日下午，代表资格审查委员会召开第一次会议，研究讨论工作程序，并按大区和选举单位进行任务分工。9月16日上午，召开第二次会议，委员按照分工，通报审查情况。当晚，第三次会议上，审查了代表名单，推选了副主任委员。9月17日上午召开的第四次会议讨论通过了审查报告（草稿）。9月18日，大会经审议，一致通过了该报告。

　　环环相扣的工作节奏，体现了大会各方面工作之周密谨严。完备的制度程序为代表履职提供了可靠保障。

　　大会：人民性贯穿会议组织筹备全过程

　　要在14天内（中间休会两天）圆满完成制定宪法、制定几个重要的法律、通过关于政府工作报告的决议、选举和决定国家机构领导人员和组成人员等重大历史任务，时间之紧张可想而知。

　　有限的时间与充分的审议讨论之间似乎存在不可调和的矛盾。为确保在紧凑的日程中也能实现深入讨论，会议作了诸多有针对性的安排。

　　——提前组织讨论。根据一份标注“由新华社发布”的关于代表报到的通知可知，1954年8月时，出席会议的代表已在各省、市或原住地开始组织关于几项法规草案的讨论。

　　——进行分组研究。9月5日一届全国人大一次会议准备会上，按选举单位划分了代表组。有的省、市的建制在选举后进行了合并，则按合并后的建制以省为单位编组，共分为33个代表组。为便于讨论，明确代表人数太多的组，可再划分为若干小组；人数太少的组，可自愿合并到其他组进行讨论。每组选出的组长、副组长充分发挥协调作用，及时组织本组讨论，做好解释说明和意见汇总，并列席主席团扩大会议，以便上传下达。

　　——扩大发言范围。为给更多代表提供发言机会，要求代表发言时控制时间。又为避免其因时长所限而未能充分表达意见，提前将他们的发言稿印发。为尽可能多地让代表发言，会议时间可谓“超长”。看几例：9月17日讨论宪法草案和关于宪法草案的报告，28人发言，从15点持续到19点30分；18日继续讨论，31位代表发言，时长4小时25分钟；9月24日下午讨论政府工作报告，20人发言，直到19点40分才结束；9月25日15点开始讨论，19点15分散会后，各代表组又主动继续组织讨论……会议期间，89名代表就宪法草案作了大会发言，75名代表在大会上讨论了政府工作报告。分组讨论的热烈程度更不必多言。代表们本着对国家、对人民负责的精神，以知无不言、言无不尽的态度，运用批评的武器，切实履行监督责任。

　　提案审查委员会审查报告显示，大会期间共收到提案39件。其中，水利、工矿劳动、医药卫生方面最受代表关注，分别有8件、7件、7件。其次是交通运输和设置调整组织机构，各4件。代表提案为观察当时国家建设的重心所在、人民群众的关注所在，提供了重要窗口。

　　有了他们如此积极充分的参与，那些事关党的理论、路线、方针政策在国家工作中的全面贯彻，事关党和国家各项事业统一高效推进，事关社会公平正义、国家长治久安的大事的决策部署更加科学。

　　对人民负责体现在筹备组织工作的方方面面。会议期间，收到人民群众寄来的建议性信件337封。大会秘书处对这些信件逐一分类，逐件研究，全部转送全国人大常委会办公厅有关机构办理。

　　经精心组织筹备，大会圆满完成各项议程，于1954年9月28日胜利闭幕。一个月后，召开了一届全国人大一次会议结束工作会议，要求认真总结工作情况和经验教训，在此基础上，拟订各项工作的办事细则，包括记录、报到、开会、招待、新闻摄影等，作为今后工作的参考，并对档案整理提出专门要求。

　　一届全国人大一次会议的意义是伟大的，宪法赋予的责任尤其重大。70年来，在党的坚强领导下，人民代表大会制度根深叶茂，生机盎然。新时代以来，人民代表大会制度更加成熟、更加定型，全过程人民民主的生动实践更加丰富、更加精彩，人民当家作主日益具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施中，体现到各个方面各个层级工作中，体现到实现人民对美好生活向往中，为实现新时代新征程党和人民的奋斗目标提供了坚实制度保障。

　　70年前，毛泽东同志在一届全国人大一次会议上的开幕词中，发出“为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗”的号召。现在，全面建设社会主义现代化国家新征程已经开启，实现中华民族伟大复兴已经进入不可逆转的历史进程。面向未来，怎会不自信，怎能不自信——

　　“我们正在做我们的前人从来没有做过的极其光荣伟大的事业。我们的目的一定要达到。我们的目的一定能够达到。”

　　（本文图片由全国人大常委会办公厅秘书局档案处提供）

　　延伸链接

　　1953年选举法没有对全国人大代表的名额作出具体规定。一届、二届全国人大代表均为1226名，一个很重要的原因是当时会议举行地——中南海怀仁堂只有1290多个座位。1959年9月，人民大会堂竣工，总计可容纳近1万人，为增加代表名额创造了客观条件。之后，三届全国人大代表名额大幅增加，达3040人。

　　现在常说的“议案”“建议”，是自六届全国人大一次会议起开始使用的，此前统称“提案”。1982年12月，五届全国人大五次会议通过《全国人民代表大会组织法》，首次从法律上明确了议案、建议及其处理程序，规定属于人大职权范围内的，称作议案，由人大来处理；属于针对各方面工作的，称作建议、批评和意见，交由有关机关和组织去处理。

　　原载于《中国档案报》2024年9月30日 总第4195期  第四版